II SAB/Gl 3/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi I. M. i M. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy S. do wydania w terminie jednego miesiąca aktu administracyjnego załatwiającego wniosek skarżących, 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] r. I. M. i M. M., zastępowani przez radcę prawnego C. S., wnieśli skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu w sprawie [...]. W petitum skargi skarżący domagali się zobowiązania organu do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podali, że wnioskiem z dnia [...] r. zwrócili się do Burmistrza S. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-inwentarskiego (trzoda chlewna do 150 szt. tuczników bez macior) na działce położonej w Z. Decyzją z dnia [...] r. organ odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy. Orzeczenie to nie utrzymało się w obrocie prawnym, gdyż zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. W ocenie skarżących od tej decyzji SKO do końca [...] r. organ I instancji nie podjął jednak żadnych działań zmierzających do rozpoznania ich wniosku ograniczając się tylko do skierowania do nich 2 pism z dnia [...] r. i z dnia [...] r. W pismach tych organ domagał się zaś sprecyzowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na złożony przez nich wniosek dotyczący innego zamierzenia inwestycyjnego. Wątpliwości te skarżący wyjaśnili zresztą w piśmie z dnia [...] r., w którym wycofali swój późniejszy wniosek. Pismem z dnia [...] r. skarżący, powołując się na przepis art. 37 § 1 k.p.a., wnieśli zażalenie do SKO w K. na niezałatwienie sprawy w terminie. Jak się wydaje w związku z tym Burmistrz S. postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, ustalając go na dzień 30 grudnia 2010 r., a SKO w K. postanowieniem z dnia [...] r. uznało wniesione zażalenie za nieuzasadnione. Kolejnym działaniem organu było zawiadomienie stron o prowadzonym postępowania w związku z decyzją kasacyjną SKO w K. z dnia [...]r. (pismo z dnia [...] r., które jak należy wnosić z akt sprawy zostało wystosowane w związku ze znacznym rozszerzeniem liczby stron postępowania - przyp. Sąd). Wskazując na powyższe okoliczności skarżący stwierdzili, że nie może ulegać wątpliwości, iż działania organu I instancji naruszają zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym nie tylko zasadę szybkości postępowania, ale także zasadę praworządności i zasadę zaufania obywateli do organów państwa. W ich ocenie bezczynności Burmistrza S. nie usprawiedliwia w szczególności zawiadomienie stron o nowym terminie załatwienia sprawy, bowiem wydano je z uchybieniem terminu. Po drugie z zawiadomienia tego wynika, że organ podjął postępowanie w sprawie dopiero w tej dacie, a zatem pozostawał w bezczynności od czasu zwrotu akt sprawy przez SKO w K. O przewlekłości postępowania świadczy także podjęcie przez organ dopiero pod koniec [...] r. nakazanych przez Kolegium czynności zmierzających do ustalenia interesu prawnego mieszkańców Z. sprzeciwiających się realizacji inwestycji. Niezrozumiałe jest również wysłanie stronom postępowania zawiadomienia z dnia [...] r. W dalszej części uzasadnienia skargi przedstawione zostało bogate orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące bezczynności organów. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta I Gminy S. w zwięzły sposób opisał przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie podał, że postanowieniem z dnia [...] r., opartym na przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wyjaśnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. kwestii wybudowanego na działce inwestorów obiektu wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W związku z zaistniałą sytuacją zdaniem organu uprawniona jest teza, że w przypadku potwierdzenia się okoliczności samowolnego wybudowania przedmiotowego obiektu, ustalenie warunków zabudowy będzie możliwe dopiero w ramach postępowania legalizacyjnego. W piśmie z dnia [...] r. skarżący zakwestionowali zawieszenie postępowania wskazując, że wzniesiony przez nich obiekt zrealizowali w oparciu o dokonane zgłoszenie. Zarzucili równocześnie, że postanowienie to zostało wydane w celu uchylenia się organu od obowiązku wydania decyzji w prowadzonej sprawie. W ich ocenie przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie daje podstaw do wydania takiego postanowienia, bowiem zrealizowany na ich nieruchomości obiekt nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z przedmiotem prowadzonego postępowania, a zatem nie może stanowić zagadnienia wstępnego w tej sprawie. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że na postanowienie Burmistrza S. z dnia [...] r. skarżący wnieśli zażalenie do SKO w K. W związku zaś z uzyskaną od PINB w B. informacją o zrealizowanym na działce inwestorów obiekcie inwentarskim postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. podjął zawieszone postępowanie. W toku rozprawy pełnomocnik skarżących oświadczył zaś, że w tej sytuacji SKO w K. umorzyło postępowanie zażaleniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wniesiona skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art.3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest bowiem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Wobec tego, skargę należało z tego punktu widzenia uznać za dopuszczalną. Bezsporne jest także, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpali tryb, o jakim mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Wnieśli bowiem trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do SKO w K. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiotowej sprawie. Wskazać wreszcie trzeba, że w przypadku skargi na bezczynność organu strona nie jest związana żadnymi terminami do jej wniesienia. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa bowiem tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. Przedmiotowa skarga jest nie tylko dopuszczalna ale także jest zasadna. Wskazać należy, że w sprawach skarg na bezczynność sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie, że organ administracji pozostawał w bezczynności, lecz spowodowanie ustania stanu bezczynności (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2008 r., I SAB/Wa 205/07, [w:] LEX nr 479291). Przedstawiony przez skarżących i niekwestionowany przez organ stan faktyczny sprawy w dacie zamknięcia rozprawy dowodzi bez wątpienia, że Burmistrz Miasta i Gminy S. był bezczynny w rozpatrzeniu wniosków skarżących. Wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych tymczasem wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczy się już od dnia [...] r., kiedy to do organu I instancji wpłynął wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy. W postępowaniu toczącym się na skutek kasacyjnej decyzji SKO w K. bieg terminu do ponownego rozpatrzenia sprawy rozpoczął się zaś w dniu [...] r., kiedy to do Burmistrza S. wpłynęła wraz z aktami sprawy decyzja SKO w K. z dnia [...] r. Wskazać należy, że w przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie terminów wskazanych w art. 35 k.p.a., organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy oraz o każdym przypadku opóźnienia zawiadomi strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). W orzecznictwie podkreśla się, że wprawdzie przepis art. 36 k.p.a. nie stwarza ograniczeń, ani też nie ustala zasad jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody takich działań. Przepis art. 36 k.p.a. nie może być poza wszystkim interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności zaś zastosowanie przepisu art. 36 k.p.a. powinno pozostawać w zgodzie z zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a. Zasada ta nakazuje zaś, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, były załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a., należy oceniać przez pryzmat tej zasady w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAB 28/96, [w:] ONSA 1997/2/97). W niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia postanowienia Burmistrza Miasta I Gminy S. z dnia [...] r. przedłużenie rozpatrzenia sprawy o kolejne 3 miesiące miało na celu "wyjaśnienie zaleceń zawartych w uzasadnieniu decyzji SKO w K.". Tak sformułowana przyczyna przedłużenia terminu do załatwienia rozpatrywanej sprawy nie mogła zostać zaakceptowane przez skład orzekający. W konsekwencji tego należało uznać, że już w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności mimo, iż skarga ta została wniesiona jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy ustalonego w trybie art. 36 § 1 k.p.a., a to przed dniem 30 grudnia 2010 r. Po wniesieniu skargi na bezczynność Burmistrz Miasta i Gminy S. skorzystał natomiast z kolejnej procesowej możliwości przedłużenia prowadzonego postępowania, o jakiej mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił on bowiem postępowanie w sprawie powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazać tutaj trzeba, że rozpatrując skargę na bezczynność organu Sąd nie był uprawniony do oceny merytorycznej zasadności tego postanowienia, bowiem wykraczałoby to poza granice sprawy wyznaczone wniesioną skargą. Wobec tego do czasu podjęcia postępowania w sprawie bądź usunięcia z obrotu prawnego postanowienia zawieszającego to postępowanie brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Zauważyć jednak należy, że w dacie rozprawy w obrocie prawnym było już postanowienie [...] r., mocą którego organ podjął zawieszone postępowanie, a zatem usunięta została przeszkoda do wydania wyroku nakazującego wydanie aktu załatwiającego wniosek skarżących. Mając na uwadze dokonane ustalenia należało uznać zasadność skargi, bowiem Burmistrz Miasta i Gminy S. pozostaje niewątpliwie w kontrolowanym postępowaniu w stanie bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o przepis art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Wskazany w sentencji termin do wydania w sprawie orzeczenia przez organ rozpocznie swój bieg, stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a., od dnia doręczenia organowi akt sprawy z odpisem prawomocnego orzeczenia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).