II SAB/Gl 30/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją dotyczącą użytkowania obiektu oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zatwierdził zamienny projekt budowlany budynku gospodarczego na posesji przy ul. [...] w C. oraz zezwolił inwestorom D. N. i Z. N. na wznowienie robót budowlanych, zobowiązując ich do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku po zakończeniu robót budowlanych. Po rozpoznaniu odwołania A. C. decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. na podstawie art. 59 w zw. z art. 55 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku inwestorów, udzielił im pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Jednakże na wniosek A. C., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji organów obydwu instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, a po rozpatrzeniu wniosku inwestorów o ponowne rozpatrzenie sprawy, kolejną decyzją z dnia [...] r. orzekł o utrzymaniu w mocy własnej decyzji. Wówczas Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, wznowił z urzędu postępowanie, zakończone decyzją z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, a następnie decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając z urzędu decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 kpa, stwierdził nieważność powyższej decyzji o odmowie uchylenia decyzji, wydanej we wznowionym postępowaniu. Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r., skierowanym bezpośrednio do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący powołując się na fakt wydania powyższej decyzji, domagał się interwencji tego organu w sprawie ponownego rozstrzygnięcia sprawy wznowieniowej zgodnie z przesłankami z art. 145 § 1 kpa, a w razie niepodjęcia działań przez organ I instancji - wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pismem z dnia 29 grudnia 2014 r., doręczonym PINB w dniu 7 stycznia 2015 r. organ odwoławczy przekazał PINB kopię powyższej skargi oraz wezwał do złożenia wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że akta sprawy przekazano organowi odwoławczemu w dniu 28 kwietnia 2014 r. i do tej pory nie zostały zwrócone. Stąd też dopiero po ich zwrocie zostanie niezwłocznie wszczęte postępowanie wznowieniowe. Jednakże postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie na bezczynność organu I instancji za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2015 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wobec niewniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r., stała się ona ostateczna od dnia [...] r. i podlegała wykonaniu. Tymczasem PINB po tej dacie nie podejmował żadnych czynności w postępowaniu wznowieniowym, przekraczając dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Jednakże organ II instancji stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i wskazał, że akta sprawy przekazano WSA w Warszawie, stąd też należy zwrócić się o ich wypożyczenie. Powyższe postanowienie doręczono organowi I instancji w dniu 28 stycznia 2015 r., zaś pismem z dnia 30 stycznia 2015 r. organ ten wystąpił do WSA w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy. Żądane akta przesłano organowi w dniu 17 lutego 2015 r. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego I instancji po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania podał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, stanowiła podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stąd też uchylenie takiej decyzji, obliguje organ do wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, której byt jest uwarunkowany istnieniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. C., zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 kpa z powodu braku jednoczesnego rozstrzygnięcia co do istotny sprawy, a także z uchybieniem art. 107 kpa, gdyż w decyzji nie oznaczono stron postępowania. W uzasadnieniu odwołujący się zakwestionował też zastosowanie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, gdyż od daty wydania postanowienia o wznowieniu postępowania do wydania niniejszej decyzji, ujawniono inne okoliczności, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto, przed wydaniem decyzji nie umożliwiono mu wglądu do akt sprawy. Pismem z dnia 16 kwietnia 2015 r. organ odwoławczy zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z możliwości tej skorzystał odwołujący się w dniu 23 kwietnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości oraz stwierdzeniu wydania decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 8 kpa, ograniczając się do tego rozstrzygnięcia z powodu upływu 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa. Zdaniem organu odwoławczego co prawda zasadny jest zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 kpa, jednak w sytuacji, gdy decyzja dotychczasowa została doręczona inwestorom w dniu 20 grudnia 2006 r., z uwagi na upływ 5-letniego terminu z art. 146 § 1 kpa, nie jest dopuszczalne jej uchylenie zgodnie z art. 151 § 2 kpa w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której udzielono pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutu co do braku oznaczenia stron postępowania wznowieniowego. W skardze do sądu administracyjnego A. C. zarzucił wydanie przez organ odwoławczy decyzji sprzecznej z wcześniejszą decyzją tego organu, z dnia [...] r. o stwierdzeniu nieważności decyzji PINB z dnia [...] r., odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 28 kpa, art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa, ze wskazaniem na ponowne przeprowadzenie postępowania wznowieniowego z udziałem stron i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Skarżący ponowił też zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że decyzja ta zapadła bez ponownego wznowienia i bez udziału stron oraz bez uwzględnienia nowych okoliczności, wymienionych w odwołaniu. Zdaniem skarżącego, wydanie pozwolenia na użytkowanie było działaniem celowym, o czym świadczy błędna podstawa prawna decyzji z [...] r. (art. 58 ust. 7 Prawa budowlanego zamiast art. 51 ust. 4) oraz brak udziału stron przy wydaniu decyzji. Nadto, w skardze zarzucono bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy obydwu instancji, na co wskazano w zażaleniu z dnia 18 grudnia 2014 r., dotyczącym bezczynności PINB w związku z decyzją WINB z dnia [...] r., nakazującą wszczęcie od nowa postępowania wznowieniowego. Stąd też zdaniem skarżącego, do nowego wznowienia nie miał zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 kpa, powołany w postanowieniu z dnia [...] r. Działanie organu odwoławczego doprowadziło zaś do utrzymania stanu bezprawia. W konsekwencji, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako wydanej na podstawie błędnej podstawy prawnej, bez udziału stron oraz dla budynku dwukondygnacyjnego ze zwiększoną powierzchnią usytuowanego w granicy jego nieruchomości. Na mocy zarządzenia przewodniczącego Wydziału II z dnia 6 lipca 2015 r., zarządzono rozdzielenie skarg jako wniesionych na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r. oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji w przedmiocie wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania i podejmowanych czynności, wskazał na brak podstaw do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest nieuzasadniona. Instytucja ta została wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Stąd też skarga nie przysługuje w sprawach, które zostały zakończone decyzją ostateczną, wydaną przed dniem 11 kwietnia 2011 r. Z kolei w dniu 17 maja 2011 r. weszła ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Stąd też ocena charakteru przewlekłego prowadzenia postępowania może dotyczyć jedynie zdarzeń, przypadających po dniu 17 maja 2011 r. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 910/13). Zatem dla oceny zasadności skargi w niniejszej sprawie istotny jest jedynie przebieg działań i czynności, podejmowanych przez PINB po dniu 17 maja 2011 r. Jednakże dopiero w dniu [...] r. wydana została decyzja, stwierdzająca nieważność decyzji PINB z dnia [...] r., podjętej w postępowaniu wznowieniowym, podlegającym kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym. Faktem jest, że decyzja [...] WINB z dnia [...] r. została doręczona do wiadomości PINB. Jednak nie korzystała z przymiotu ostateczności, bowiem przysługiwało od niej odwołanie na zasadach ogólnych. Istotny jest jednak przede wszystkim fakt, że po uzyskaniu waloru ostateczności decyzji z dnia [...] r. akta sprawy nie zostały zwrócone PINB celem kontynuowania sprawy wznowieniowej. Akta te zostały bowiem przekazane Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w związku z zażaleniem skarżącego na wydane przez [...] WINB postanowienie w toku sprawy nieważnościowej, a następnie w związku z jego skargą, przekazano je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Dopiero z pisma [...] WINB, stanowiącego reakcję na pismo skarżącego z dnia 15 grudnia 2014 r., wniesione bezpośrednio do organu wyższej instancji jako zażalenie w trybie art. 37 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powziął wiadomość o biegu sprawy. Pismo to doręczono organowi w dniu 7 stycznia 2015 r. Jest jednak oczywiste, że nie dysponując aktami sprawy, nie mógł podejmować żadnych czynności w sprawie wznowieniowej. Następnie po doręczeniu postanowienia [...] WINB z dnia [...] r., uwzględniającego zażalenie i wyznaczającego termin załatwienia sprawy, co nastąpiło w dniu [...] r., PINB pismem z dnia 30 stycznia 2015 r. zwrócił się do WSA w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy. Żądane akta otrzymał w dniu 17 lutego 2015 r., zaś w dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję, kończącą postępowanie wznowieniowe, do czego był zobowiązany po wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzedniej decyzji z [...] r. W takim stanie rzeczy sąd administracyjny nie podzielił stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaprezentowanego w postanowieniu z dnia [...] r., aby organ powiatowy pozostawał w bezczynności od dnia [...] r., kiedy to uzyskała przymiot ostateczności decyzja, stwierdzająca nieważność decyzji z [...] r. PINB nie tylko nie dysponował aktami sprawy, ani nie miał wiedzy o biegu sprawy do dnia 7 stycznia 2015 r. Co więcej, nawet zażalenie na bezczynność skarżący wniósł bezpośrednio do organu II instancji. Do terminu załatwienia sprawy nie zalicza się również okresu oczekiwania na akta od dnia 30 stycznia do dnia 17 lutego 2015 r. Zatem z przyczyn niezależnych organ nie załatwił sprawy wznowieniowej w terminie miesięcznym, wynikającym z art. 35 § 3 kpa. Przyjmując więc, że organ dopiero od dnia 7 stycznia 2015 r. jako daty powzięcia wiedzy o biegu sprawy zobligowany był do podjęcia czynności procesowych i załatwienia sprawy i po odliczeniu okresu oczekiwania na akta, brak podstaw do ferowania zarzutu przekroczenia terminu miesięcznego, określonego w art. 35 § 3 kpa. Sądowa kontrola, której domagał się skarżący w skardze wniesionej już po wydaniu decyzji przez PINB, jak i decyzji organu odwoławczego, nie dała zatem podstaw ani do stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania, ani tym bardziej bezczynności organu, co ma związek z terminami załatwienia spraw, określonymi w art. 35 kpa. Rozpatrując skargę na przewlekłe postępowanie sąd administracyjny nie ocenia natomiast merytorycznego sposobu rozpatrywania sprawy przez organ administracji, a jedynie bierze pod uwagę czynności procesowe i analizuje fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 2854/13). Z tych wszystkich względów skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw