II SAB/Gl 31/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie WSA Iwona Bogucka WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. H., J. H. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. przeprowadził w dniu [...] 2000 roku oględziny na posesji przy ul. [...] w C. (aktualnie A), podczas których stwierdzono, że na działce znajduje się budynek murowany, niepodpiwniczony, dwukondygnacyjny, o dachu kopertowym, krytym papą, o piętrze przeznaczonym na cele mieszkalne, zaś na parterze znajduje się zakład produkcyjny ([...]). Wedle oświadczenia właścicieli (skarżących M. i J. H.), budynek został zrealizowany z odstępstwami od projektu. Inwestorka M. H. dysponowała pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego z dnia [...] r. Sąsiedzi inwestorki w pisemnym oświadczeniu z dnia [...] 1993 r. oświadczyli, że budynek został ukończony w roku 1992. Powtórne oględziny przeprowadzono dnia [...] 2000 roku. Decyzją z dnia [...] roku, organ pierwszej instancji działając w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (obecnie: tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), nakazano M. H. wykonanie określonych czynności, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta stała się ostateczna. M. H. wykonała nakazane czynności i poinformowała o rezygnacji z prowadzenia działalności wytwórczej, w związku z czym organ nadzoru budowlanego pismem z dnia [...] 2001 roku poinformował o wykonaniu przez zobowiązaną decyzji z dnia [...] roku i wskazał na możliwość złożenia dokumentów w organie administracji architektoniczno-budowlanej, celem ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. W piśmie stwierdzono, że w czasie postępowania administracyjnego warsztat na posesji nie funkcjonował. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Prezydent Miasta C. odmówił M. i J. H. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. A w C.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku oględzin stwierdzono posadowienie budynku w odległości 0,50 m od granicy działki oraz brak zakończenia robót budowlanych – brak schodów zewnętrznych, części instalacji wodno-kanalizacyjnej i c.o. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 59 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego z 1994 r. Rozpoznając odwołanie małżonków H. od decyzji organu pierwszej instancji, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] 2002 roku zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zbadanie legalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] roku, albowiem stosownie do zebranego materiału dowodowego w sprawie, budowa została zakończona w roku 1992, zaś decyzję wydano w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z roku 1994. [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] roku stwierdził nieważność decyzji ostatecznej z dnia [...] roku. W uzasadnieniu stwierdził, że zmian w budynku nie można traktować jako odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Budynek należy zakwalifikować jako przejaw samowoli budowlanej, która ze względu na datę powstania, podlega usunięciu w trybie art. 37 lub 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku uchylił decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku wydaną w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pomieszczeniami gospodarczymi w C. przy ul. A i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, prowadzone w sprawie pozwolenia na użytkowanie z wniosku z dnia [...] 2002 roku. W uzasadnieniu podano, że sprawa legalizacji obiektu nie została zakończona przed organami nadzoru budowlanego ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy prawa budowlanego obowiązującego w dacie powstania obiektu. Równocześnie Wojewoda podał, że oględziny z dnia [...] 2002 roku wykazały brak w budynku części instalacji, w szczególności odprowadzania ścieków do kanalizacji sanitarnej. Na żądanie skarżących postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku zostało wznowione postanowieniem z dnia [...] roku, po czym decyzją z dnia [...] roku Wojewoda odmówił uchylenia swej decyzji ostatecznej z [...] roku. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku. Równolegle Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przekazał sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C., celem przeprowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy z 24 października 1974 roku Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji prowadził w dalszym ciągu postępowanie (wyznaczał terminy oględzin, prowadził korespondencję ze skarżącymi w przedmiocie prowadzonego postępowania), jednakże postępowanie to nie zostało zakończone. Pismami z dnia [...] 2004 roku oraz [...] 2005 roku skarżący wnieśli do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego skargi na działalność zarówno Powiatowego jak i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawierające m.in. zarzut bezczynności. W stosunku do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. organ wyższego stopnia w pismach z dnia [...] 2005 roku i z dnia [...] 2005 roku uznał zarzut bezczynności organu drugiej instancji ([...]WINB) za bezzasadny. Podał, że na obecnym etapie postępowania organ wojewódzki nie jest zobowiązany do podjęcia działań w przedmiotowej sprawie, albowiem zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 roku w sprawie samowoli budowlanej właściwym jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego M. i J. H. zarzucili bezczynność [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, polegającą na zwłoce w wydaniu decyzji na użytkowanie budynku wybudowanego w C. przy ul. A, którego budowa została zakończona w 1992 roku. W uzasadnieniu opisali tok postępowania, odnosząc się w szczególności do wydanych w toku postępowania decyzji, w tym nie pozostających już w obrocie prawnym. Podali, że ze sporządzonych w trakcie postępowania protokołów oględzin, w tym z [...] 2000 roku., wynika zdatność budynku do użytkowania. Mimo tego organy nie wydały decyzji na użytkowanie, lecz przeciągają postępowanie. W przekonaniu skarżących organy nadzoru, w miejsce błędnie wydanej decyzji winny niezwłocznie wprowadzić do obrotu decyzję prawidłową, wszak wadliwe zastosowanie niewłaściwego prawa budowlanego zostało spowodowane postępowaniem urzędu. W obszernej odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Przedstawił szczegółowo przebieg postępowania konkludując, iż w obecnej chwili nie toczy się przed tym organem żadne postępowanie w stosunku do przedmiotowego obiektu, co czyni bezpodstawnym zarzut bezczynności w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Powołał się także na wyżej wskazane pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 roku i [...] 2005 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Jak wynika z szeregu oświadczeń skarżących w niniejszej sprawie oczekują oni od organów nadzoru budowlanego zakończenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a wobec jej niezakończenia w drodze wydania pozytywnej decyzji, zarzucają im bezczynność. Rozpoznając skargę na bezczynność organu drugiej instancji należy przede wszystkim mieć na uwadze, z wydaniem jakiego orzeczenia względnie dokonaniem jakiej czynności organ ten pozostaje w zwłoce. Z akt sprawy nie wynika, aby na obecnym etapie postępowania było prowadzone lub też miałoby być prowadzone przez ten organ postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest bowiem organem odwoławczym w stosunku do powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego. To w kompetencji tych ostatnich mieści się wydawanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie (art. 83 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Zatem o bezczynności organu odwoławczego można mówić dopiero wówczas, kiedy postępowanie będzie się toczyło po wydaniu orzeczenia przez organ pierwszej instancji, na skutek wniesienia odwołania względnie zażalenia. W niniejszej sprawie skarżący wnieśli zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji. Zażalenie to, jako złożone w trybie art. 37 § 1 kpa zostało przekazane przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego do załatwienia wg właściwości przez skarżony w niniejszej sprawie organ. Jak wynika z akt sprawy zażalenie to zostało załatwione pismem z dnia [...] 2005 roku ([...]). W sytuacji, kiedy strona nie jest zadowolona z załatwienia sprawy w trybie art. 37 kpa przysługuje jej skarga na bezczynność. Bezczynność jednak w takim przypadku dotyczy działań organu pierwszej instancji, nie zaś organu odwoławczego. Na marginesie można wskazać, że skarżący wnieśli także skargę na bezczynność organu pierwszej instancji a sprawa ta była przedmiotem rozpoznania przed tut. Sądem pod sygn. akt II SAB/Gl 32/05. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem. W odniesieniu do skargi na bezczynność polegającej na niewydaniu w terminie decyzji, środkiem takim jest zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. W ocenie Sądu warunki formalne wniesienia skargi na bezczynność organu w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy, zażalenie skarżących, a za takie należy uznać pisma skarżących z dnia [...] 2004 roku i z dnia [...] 2005 roku, zostało rozpoznane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismami z dnia z dnia [...] 2005 roku i [...] 2005 roku, które noszą wszelkie cechy aktu administracyjnego wydawanego w trybie art. 37 § 2 kpa przez organ wyższego stopnia. Gdyby przyjąć odmiennie, iż powołane pisma nie spełniają tych cech, to skarga w niniejszej sprawie i tak byłaby dopuszczalna, a to z uwagi na wyczerpanie środków zaskarżenia zgodnie z art. 52 § 1 p.s.a. W tym stanie rzeczy zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem organu, że na obecnym etapie postępowania nie pozostaje on w zwłoce, albowiem brak jest czynności, jakiej w tej sprawie miałby dopełnić. Pozostałe zarzuty i twierdzenia skarżących dotyczyły organu pierwszej instancji, jako właściwego do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i nie miały one w ocenie Sądu wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Były one przedmiotem rozpoznania przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 32/05, zakończonej wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 roku. Wniosek skarżących o odroczenie rozprawy Sąd oddalił na rozprawie z uwagi na brak przesłanek uzasadniających jego uwzględnienie (art. 99, art. 109, art. 110 p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.s.a.