II SAB/Gl 31/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie legalności obiektu budowlanego 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z daty [...] r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w dniu [...] r., skarżący J. L. wystąpił o zbadanie prawidłowości wykonania przez T. K. dużej klatki hodowli papug oraz systemu jej kanalizacji, graniczącej z jego posesją, na której istnieje studnia wody pitnej w odległości 7m od granicy. O wszczęciu postępowania PINB w M. powiadomił strony pismem z dnia [...] r. Następnie w dniu 14 stycznia 2015 r. organ dokonał kontroli obiektu. Pismem z dnia [...] r. wystąpił do Wójta Gminy P. o podanie przeznaczenia działki nr [...], położonej w Z. ul. [...] w latach 1985-1986, tj. w okresie realizacji obiektu. Żądana informacja wpłynęła w dniu 22 kwietnia 2015 r., a pismem z dnia [...] r. PINB powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni. Decyzją z dnia [...] r. organ nałożył na inwestora obowiązek rozbiórki budowli w postaci klatki hodowli papug oraz zbiornika na ścieki służącego do jej obsługi. W wyniku odwołania inwestora, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia na mocy decyzji z dnia [...] r. Prowadząc ponownie postępowanie PINB pismem z dnia [...] r. powiadomił o przeprowadzeniu w dniu 25 listopada 2015 r. dodatkowych oględzin. Po przeprowadzeniu tej czynności pismem z dnia [...] r. wezwał skarżącego do przedłożenia w terminie 14 dni dowodów, potwierdzających realizację studni kopanej na jego działce w 1980 r. Odpowiedź skarżącego wpłynęła do organu w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. organ wezwał skarżącego do złożenia w terminie 7 dni oświadczenia, czy dokonał ponownego badania wody ze studni. Odrębnym pismem z tej samej daty organ wezwał inwestora do przedłożenia dowodów dla poparcia jego twierdzeń co do daty budowy studni na działce skarżącego. Odpowiedź skarżącego wpłynęła do organu w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni. W dniu 13 lipca 2016 r. stawił się w siedzibie organu inwestor, informując o złożeniu w terminie 14 dni wniosków dowodowych. W dniu [...] r. do organu wpłynęło pismo inwestora z żądaniem przesłuchania 3 świadków, wykonujących prace przy budowie przedmiotowej klatki. W tym stanie rzeczy pismem z dnia [...] r. skarżący złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania bezpośrednio do organu wyższej instancji, który pismem z dnia [...] r. wezwał PINB do złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni. W dniu 10 sierpnia 2016 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę obiektu, a następnie decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie legalności jego budowy. Postanowieniem z dnia [...] r. [...]WINB odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] r., organ II instancji decyzją z dnia [...] r., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Akta zwrócono organowi w dniu 1 grudnia 2016 r. Pismami z dnia [...] r. PINB wyznaczył na dzień [...] r. termin przesłuchania 5 świadków oraz wezwał skarżącego do podania adresu zawnioskowanego przez niego świadka. Odpowiedź skarżącego wpłynęła do organu w dniu 3 stycznia 2017 r. W wyznaczonym terminie organ przesłuchał świadków, a następnie postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej obiektu w terminie do dnia 20 maja 2017 r. W tym stanie rzeczy pismem z dnia [...] r. skarżący powtórnie złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, które postanowieniem z dnia [...] r. organ odwoławczy uznał za niezasadne. W dniu [...] r. skarżący wniósł zatem skargę do sądu administracyjnego za pośrednictwem PINB, domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 7 dni, stwierdzenia że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że z naruszeniem art. 36 § 1 kpa, organ nie podał przyczyn zwłoki w toku trwającego prawie 3 lata postępowania i bezzasadnie zażądał ekspertyzy, naruszając zasady procedury z art. 12 i 35 kpa poprzez wielokrotne wydłużanie terminów tam wyznaczonych. Jego zdaniem, działania organu noszą znamiona bezczynności, jak i przewlekłości i cechują się rażącym naruszeniem prawa. Czynności procesowe podejmowane są wybiórczo, z przekroczeniem zakreślanych terminów, bez odpowiedniej koncentracji w czasie. Naraża to skarżącego na szkodę w postaci niemożności korzystania ze studni na jego działce z uwagi na skażenie wody. Ocenie winien zaś podlegać przebieg postępowania od jego zainicjonowania, czego nie uwzględnił organ odwoławczy. Do skargi dołączono sprawozdanie z badania laboratoryjnego z dnia [...] r. i z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przebieg postępowania po zwrocie w dniu 1 grudnia 2016 r. akt sprawy w wyniku uchylenia decyzji w trybie odwoławczym. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 kpa, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2017 r., lecz następnie dopatrzył się konieczności zobowiązania inwestora do złożenia ekspertyzy, co spowodowało wyznaczenie nowego terminu do dnia 20 czerwca 2017 r. Żądana ekspertyza wpłynęła w dniu 17 maja 2017 r. Z uwagi na termin, w którym strony miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy, decyzja załatwiająca sprawę, została wydana w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. skarżący cofnął wniosek o zobowiązanie organu do wydania decyzji jako bezprzedmiotowy, podtrzymując pozostałe zobowiązania. Zdaniem skarżącego, prowadzone przez organ postępianie nie nosiło cech wnikliwości, ani racjonalności stosowanych terminów załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość organu jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej wnioski należało podzielić. W pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że ocenie sądu podlegał cały okres postępowania od daty wpływu wniosku skarżącego o zbadanie legalności realizacji przedmiotowej budowli, a nie jedynie etap od zwrotu akt postępowania przez organ odwoławczy w wyniku wydania decyzji kasacyjnej, jak uznał organ w odpowiedzi na skargę. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje bowiem nawet po wydaniu aktu kończącego postępowanie administracyjne. Opisany wyżej przebieg postępowania i podjęte przez organ czynności, wykazują się bardzo dużymi odstępami w czasie, których nie sposób usprawiedliwić przyczynami obiektywnymi, niezależnymi od organu w rozumieniu art. 35 § 5 kpa. Niewątpliwie sprawa ma charakter skomplikowany i wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Aczkolwiek w toku postępowania sprawy strony sukcesywnie składały wnioski dowodowe, co niewątpliwie wydłużało postępowanie, jednak zasadnie podniósł skarżący, że pierwsza czynność organu została podjęta po trzech miesiącach od jego wszczęcia zgodnie z art. 61 § 1 i 3 kpa. Kolejne czynności podejmowane były w odstępstwach dwu – i trzymiesięcznych, przy czym nie wynikało to ani z ich charakteru, ani przeszkód obiektywnych. Jedynie okres oczekiwania na żądana ekspertyzę techniczną podlegał odliczeniu od terminów, wyznaczonych w art. 35 § 3 kpa. W efekcie, wydanie pierwszej decyzji, kończącej postępowanie nastąpiło dopiero po upływie 10 miesięcy, podczas gdy w tym czasie organ przeprowadził jedynie dwie czynności procesowe w postaci oględzin oraz wywiadu co do przeznaczenia terenu w planie miejscowym. W ponownym postępowaniu organ co prawda przyśpieszył odstępy pomiędzy poszczególnymi czynnościami, ani też nie sposób przyjąć, że były to działania niecelowe, jednak i tak naruszały one zasadę szybkości z art. 12 kpa. W efekcie, postępowanie było jeszcze w toku w dacie wniesienia skargi. Sprawa nie została zatem załatwiona po upływie ponad 2,5 roku od jej wszczęcia. Taki stan rzeczy należy kwalifikować jako przewlekłe prowadzenie postępowania, mające charakter rażącego naruszenia prawa. Organ administracji nie podał bowiem przyczyn niezałatwienia sprawy zgodnie z wymogiem z art. 36 kpa, ani też z akt administracyjnych nie wynikają żadne okoliczności usprawiedliwiające podejmowanie czynności w tak dużych odstępach czasu i naruszenie art. 35 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wobec wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi, zbędne było wydanie orzeczenia w trybie art. 149 § 1 pkt 1 tej ustawy, co uzasadniało umorzenie postępowania sądowego w tej części po myśli art. 161 § 1 pkt 3 ustawy. Zdaniem sądu, taki stan rzeczy, a mianowicie zakończenie długotrwałego postępowania, stwarza też podstawy do odstąpienia od wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy. Grzywna spełnia bowiem głównie funkcje dyscyplinującą. Tymczasem organ ostatecznie po wniesieniu skargi wydał rozstrzygnięcie. Nadto, wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny, a dochodzenie odszkodowania możliwe jest w procesie cywilnym. Zatem skarga w tej części podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie w kwocie 597 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 4 i art. 120 cyt. ustawy. ec