II SAB/Gl 32/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi R. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia 4 listopada 2013r. R. N. [A] zwrócił się o wydanie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku baru "B" zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. W dniu 12 listopada 2013r. inwestor przesłał do Wydziału Budownictwa Urzędu Miejskiego w K. pismo w którym poinformował, że projektowane prace nie zostały jeszcze wykonane, a prowadzone w tym zakresie postępowania przed nadzorem budowlanym zakończyły się umorzeniem. Nadto wyjaśnił, że prace związane z odkryciem fundamentów zostały zakończone i przywrócone do stanu poprzedniego. Pismem z dnia 15 listopada 2013r. Wydział Budownictwa Urzędu Miejskiego w K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o informację, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku objętym wnioskiem inwestora. W dniu 20 listopada 2013r. PINB w K. udzielił odpowiedzi wskazując, że wszystkie akta dotyczące postępowań prowadzonych w sprawie przedmiotowego budynku aktualnie znajdują się w organie odwoławczym. Z kolei pismem z dnia 21 listopada 2013r. inwestor poinformował Wydział Budownictwa UM w K., że decyzją z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w K. o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych, polegających na dobudowie do budynku kondygnacji podziemnej. W kolejnym piśmie z dnia 27 listopada 2013r. inwestor domagał się niezwłocznego wydania decyzji umożliwiające rozpoczęcie przedmiotowej inwestycji. Zawiadomieniem z dnia [...] r. organ poinformował stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie wniosku inwestora o przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku baru "B". Następnie postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie wobec faktu, że nadal prowadzone są postępowania zarówno przed organami nadzoru budowlanego, które pokrywają się w części z zakresem postępowania w niniejszej sprawie. W dniu 13 stycznia 2014r. do Wydziału Budownictwa UM w K. wpłynęło pismo PINB w K. informujące, że decyzją PINB z dnia [...] r. zostało ostatecznie zakończone postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, a decyzją WINB z dnia [...] r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] r. Tym samym wszystkie sprawy dotyczące samowoli budowlanej zostały zakończone decyzjami ostatecznymi. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie określonych w nim robót budowlanych. Wnioskiem z dnia 7 października 2014r. R. N. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w postanowienia, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. W dniu 21 marca 2016r. R. N. wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie rażącej przewlekłości postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z dnia 22 czerwca 2016r. R. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie postępowania, domagając się jednocześnie stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości oraz orzeczenia grzywny. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę był rozpatrywany przez ponad 80 dni, pomimo oczywistych okoliczności stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie, wskazując na brak przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz. 1647, z późn. zm.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów oraz przewlekłość w prowadzeniu spraw. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 §2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, czy też stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego określoną sumę pieniężną. Przypomnienia wymaga, że przedmiot postępowania sądowego w niniejszej sprawie stanowiła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K., w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku baru "B". W pierwszej kolejności należy ocenić dopuszczalność skargi, w związku z czym zaznaczyć trzeba, że w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, może być wniesiona po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 23 z późn. zm. dalej: "k.p.a."). W odniesieniu do przedmiotowego postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. jako organu I instancji, zażalenie służy do organu wyższego stopnia którym jest Wojewoda [...]. Do skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy nie mają natomiast zastosowania terminy z art. 53 § 1 i § 2 p.p.s.a., stąd skuteczne jej wniesienie może nastąpić do chwili ustania stanu zwłoki organu. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, skarżący pismem z dnia 21 marca 2016r. wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania do Wojewody [...], który postanowieniem z dnia [...] r.uznał zażalenie za niezasadne. Zatem należało przyjąć, że skarżący wyczerpał w tym zakresie środki zaskarżenia, w związku z czym skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, uznać należało za dopuszczalną. Przystępując do kwestii merytorycznych, wskazać należy na wstępie, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Z kolei zgodnie z art. 35 k.p.a., sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki (§ 1), a niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody, którymi dysponuje organ, bądź takie które są mu znane (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno zaś nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organów ( § 5). Natomiast stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Na tle przytoczonych przepisów zauważyć należy, że jest w nich mowa o "załatwieniu sprawy", co oznacza zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 79). Pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy" należy rozpatrywać w związku z art. 104 k.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania, poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji. W tych okolicznościach instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, przewidziana w powołanym na wstępie przepisie art. 149 p.p.s.a., ma na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, ale przede wszystkim stanowi podstawę do dokonania przez sąd oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem sprawności, a więc tego czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Należy mieć na względzie, że w wyniku nowelizacji dokonanej na mocy art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18), w przepisie art. 149 p.p.s.a. mowa jest zarówno o bezczynności, jak i o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. Na tle wykładni tego przepisu w orzecznictwie i doktrynie ukształtowany został pogląd, że stan "bezczynności" organu ma miejsce wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Natomiast "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ" zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów k.p.a., dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012r.,sygn. akt I OSK 1031/12, LEX nr 1228235 oraz J. Drachal (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, s. 70). Dla stwierdzenia przewlekłości postępowania nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W niniejszej sprawie pomimo, że postępowanie od momentu złożenia przez skarżącego wniosku ( 4 listopada 2013r.) do momentu wydania przez organ I instancji decyzji ([...] r.), trwało przeszło dwa miesiące, to nie sposób przypisać organowi zwłokę w działaniu. Przede wszystkim wskazać należy, że w tym czasie postępowanie było zawieszone w okresie od dnia 9 grudnia 2013r. do dnia 16 stycznia 2014r., który to okres jak już wyżej wskazano nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy. Tym samym postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się faktycznie przez okres nieznacznie przekraczający jeden miesiąc. Zgodzić należy się przy tym ze stanowiskiem organu, że w sytuacji gdy powziął wiadomość o prowadzonych przed organami nadzoru budowlanego postępowaniami w stosunku do budynku objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbudowę oraz jego przebudowę, brak było podstaw do załatwienia sprawy przed uzyskaniem informacji w zakresie, czego dokładnie dotyczą prowadzone postępowania oraz na jakim aktualnie są etapie. Dopiero w momencie potwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego faktu prawomocnego zakończenia prowadzonych postępowań, organ prowadzący postępowanie mógł wydać rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zatem wbrew twierdzeniom skargi organ I instancji nie mógł od razu przystąpić do załatwienia sprawy. Analizując dalszy przebieg postępowania stwierdzić należy, że organ prawidłowo zawiesił postępowanie na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia toczącego się przed organem nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowoli budowlanej w budynku objętym wnioskiem inwestora. Ten okres zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. nie podlega wliczeniu do terminów dla załatwienia danej sprawy. W tym stanie rzeczy Prezydentowi Miasta K. nie można skutecznie przedstawić zarzutu nienależytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postępowanie samego skarżącego oraz właściwych organów. W niniejszej sprawie postępowanie było prowadzone z właściwą dynamiką, czynności podejmowane były bez zbędnej zwłoki i znajdowały swoje uzasadnienie. Nadto nie miały przymiotu pozorności i wynikały z przepisów regulujących przebieg postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 k.p.a., to jednak obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.