II SAB/Gl 33/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi W.L. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Starostę [...] do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu rozstrzygającego wniosek strony z dnia [...] r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, 2. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Staroście [...] grzywnę w kwocie [...] złotych. Wnioskiem z dnia 7 listopada 2005 r. W. L., H. L. i P. L. wystąpili do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonej ich ojcu M. L. nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1,4036 ha. Po przeprowadzeniu oględzin (w dniu 13 kwietnia 2006 r.) postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone na wniosek wnioskodawców postanowieniem z dnia [...] r., a następnie na ich wniosek zostało podjęte postanowieniem Starosty [...] dnia [...] r. W czasie oględzin w dniu 11 października 2007 r. stwierdzono, że warunki zagospodarowania działki nie zmieniły się od czasu poprzednich oględzin. Na rozprawie 13 grudnia 2007 r. z uwagi na nieobecność na niej W. L. i P. L., którzy jak stwierdził prowadzący rozprawę powinni podpisać oświadczenie o pokryciu kosztów podziału nieruchomości organ zasugerował, że termin następnej rozprawy administracyjnej powinien zostać wyznaczony przez samych wnioskodawców. Pismem z dnia 12 listopada 2010 r. W. L., H. L. i P. L. wystąpili do Starosty [...] o podjęcie czynności w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1,4036 ha. Ponieważ P. L. zmarł [...] r. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia sądowego postanowienia o nabyciu praw do spadku. Po przedłożeniu takiego postanowienia postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym w trybie art. 36 § 2 w zw. z art. 35 ust. 3 Starosta [...] wyznaczył termin rozpoznania sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że został wyłoniony biegły z zakresu geodezji i rzeczoznawca majątkowy, których opinie są niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, jak i innych spraw o zwrot części wywłaszczonych nieruchomości. Z uwagi na wysokość wynagrodzeń biegłych został wystosowany do Wojewody [...] wniosek o zabezpieczenie kosztów tych wynagrodzeń. Po przyznaniu środków finansowych biegli otrzymają zlecenia opracowania opinii. W następstwie zażalenia W. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie przez Starostę [...] Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 37 § 1 i § 2 (które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w W. w dniu 2 listopada 2012 r.) wyznaczył Staroście trzymiesięczny termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – od dnia otrzymania tego postanowienia. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda podkreślił, że od czasu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości minęło już 7 lat i w tym czasie przez okres 3 lat nie były podejmowane w sprawie żadne czynności (w okresie między 13 grudnia 2007 r. a 12 listopada 2010 r.). Stwierdził też, że Starosta [...] był zobowiązany wezwać wnioskodawców do sprecyzowania spornych kwestii i nadać bieg sprawie w celu jej ostatecznego załatwienia. W skardze do sądu administracyjnego na bezczynność Starosty [...] W. L. wniosła o zobowiązanie tego organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt, o zobowiązanie Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że sprawa nie została załatwiona również w terminie wyznaczonym dodatkowo przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] r. Na kolejne jej zażalenie wniesione na podstawie art. 37 kpa nie uzyskała dotychczas odpowiedzi. Co do faktu bezczynności Starosty [...] w jej sprawie i zasadności żądań skargi powołała się też na wymienione w skardze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Starosta [...] w odpowiedzi na skargę podniósł, że powodem przedłużenia postępowania był brak środków finansowych na zlecenie wykonania ekspertyzy geodezyjnej potwierdzającej lub wykluczającej przeprowadzenie na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości eksploatacji żwiru tj. wykorzystania jej zgodnie z celem wywłaszczenia oraz na pokrycie kosztów operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości, jak również kosztów ewentualnego podziału geodezyjnego. Z uwagi na warunki atmosferyczne wydłużeniu uległ też termin wykonania ekspertyzy geologicznej zleconej przez Gminę G. Nadto organ prowadzący postępowanie nie dysponował okresowo aktami sprawy, a to w związku ze składanymi przez skarżącą środkami zaskarżenia. Jak wynika z notatki urzędowej pracownika Sekretariatu Wydziału II WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2012 r., do tego dnia w postępowaniu administracyjnym nie zapadło orzeczenie rozstrzygające wniosek o zwrot nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga na bezczynność jest oczywiście uzasadniona. W świetle przedstawionych Sądowi akt administracyjnych bezczynność Starosty [...] oceniana w odniesieniu do treści art. 35 § 1, § 3 i § 5 kpa jest bowiem zdaniem Sądu oczywista i miała miejsce z rażącym naruszeniem tych przepisów w rozumieniu art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Należy bowiem podkreślić, że pomijając okresy zawieszenia postępowania (około 1,5 roku) sprawa nie została załatwiona pomimo tego, że toczyła się przez 6 lat. Zaakcentowania wymaga przy tym, że sprawę należy zaliczyć do typowych, rozpatrywanych w oparciu o przepisy Rozdziału 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami). Jakkolwiek zatem wymaga ona przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dopuszczenia co najmniej dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego (w zw. z treścią art. 140 ust. 2 w/w ustawy) oraz geodezyjnego wyodrębnienia zwracanej nieruchomości (w przypadku zwrotu jedynie części działki geodezyjnej) to niewątpliwie nie jest to sprawa w zakresie czynności zastosowania prawa materialnego szczególnie skomplikowana. Może zaś wymagać w zależności od stanu danej sprawy przeprowadzenia szerszego postępowania dowodowego w zakresie poczynienia ustaleń faktycznych w przedmiocie wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie jednak zakres postępowania w tym względzie, przy respektowaniu zasad ogólnych kpa oraz przepisów rozdziału 4 Działu II tego aktu prawnego, nie może zajmować kilku lat, z jaką to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oceniając bezczynność Starosty [...] jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że pomimo faktu długiego okresu rozpoznawania przez ten organ sprawy dotychczas została ona wyjaśniona jedynie w niewielkim zakresie. W zasadzie nie wiadomo nawet jakie są dokładnie reprezentowane w postępowaniu stanowiska stron. Nie wiadomo chociażby, dlaczego wnioskodawcy żądają zwrotu i dlaczego sprzeciwia się temu uczestniczka postępowania. Pomimo przeprowadzenia w sprawie kilku rozpraw i oględzin nieruchomości stanowiska stron nie zostały w tym względzie wyartykułowane, a w szczególności nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia w protokołach z tych czynności. Nie wiadomo nawet w dostateczny sposób czy wnioskodawcy żądają zwrotu całej przejętej od ich poprzednika w trybie wywłaszczeniowym nieruchomości czy też tylko jej części i jakiej (w jakich granicach). Z notatki służbowej sporządzonej po przeprowadzeniu oględzin w dniu 13 kwietnia 2006 r. zdaje się przy tym wynikać, że chodzi ewentualnie jedynie o zwrot części działki nr [...] o łącznej powierzchni około 5000-6000 m2, ale również w tym zakresie sprawa nie została w najmniejszym nawet stopniu wyjaśniona. Ma to zaś podstawowe znaczenie chociażby, gdy chodzi o geodezyjne wyodrębnienie zwracanej (ewentualnie) nieruchomości, wysokość kwoty zwaloryzowanego odszkodowania (podlegającego zwrotowi na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości) czy też, gdy chodzi o obszar podlegający badaniu przez biegłego geologa. Z akt sprawy nie wynika, aby Starosta [...] w toku tak długiego postępowania podjął również konkretne czynności procesowe (dowodowe) zmierzające do przeprowadzenia w sprawie dowodu zmierzającego do poczynienia ustaleń czy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wykorzystana pod żwirowisko zgodnie z celem jej przejęcia. Chodzi mianowicie o pozyskanie w tym względzie materiałów archiwalnych od jednostki (ewentualnie od jej następcy prawnego) na potrzeby której zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe i która miałaby na tym terenie żwirowisko eksploatować. Nie podjęto też nawet próby pozyskania w tym względzie dowodu z zeznań świadków i nie przesłuchano stron, nie przeanalizowano dokumentacji geodezyjnej, gdy chodzi o rzędne tego terenu obecnie i przed zbyciem w trybie wywłaszczenia. W konsekwencji jak już stwierdzono wyżej sprawa w zakresie wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia nie została praktycznie dotychczas prawie w ogóle wyjaśniona, co przesądza zdaniem Sądu o rażącej bezczynności i o dopuszczeniu się jej z rażącym naruszeniem zarówno ogólnych przepisów postępowania (art. 7, 8, 9, 11 i 12 kpa), art. 35 § 1 i § 3 kpa, jak i przepisów Rozdziału 4 Działu II tego aktu prawnego. Trudno bowiem zakładać, że organowi treść tych przepisów nie była znana (co zresztą i tak nie miałoby w sprawie znaczenia). To do obowiązków organu orzekającego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy dokładne wyjaśnienie sprawy co do treści żądań wnioskodawców i co do sposobu wykorzystania nieruchomości po jej przejęciu na cel wywłaszczenia. Ewentualne dowody z opinii biegłych mogą i powinny być dopuszczone co do zasady dopiero po wcześniejszym przeprowadzeniu w sprawie innych dowodów, w wyniku których możliwe jest dokonanie ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia treści art. 136 pkt 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To nie do biegłego a do organu należy bowiem ustalenie czy doszło do wykorzystania nieruchomości i w jakim zakresie (granicach) zgodnie z celem wywłaszczenia. Nadto dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony na szczegółowo sprecyzowaną okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku gdyby przedmiotem sporu była jedynie część nieruchomości (co do sposobu jej wykorzystania zgodnie z celem przejęcia) to opinia biegłego (np. geologa) powinna dotyczyć jedynie tej części. Z akt nie wynika natomiast jakie było konkretnie zlecenie organu na wykonanie opinii opracowanej przez geologa mgr inż. P. M. Również w piśmie Starosty [...] do Wójta Gminy G. z dnia 21 grudnia 2012 r. (karta 49 akt adm.) nie zostało sprecyzowane w jakich granicach miałby nastąpić podział nieruchomości o jakim w tym piśmie mowa. Oznaczałoby to, że to Wójt Gminy G. a nie Starosta [...] miałby decydować o zakresie uwzględnienia wniosku o zwrot. Nadto zwrócenie się z tym pismem nie znajdowało żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Oznacza to, że podział nieruchomości jest dokonywany w tym przypadku w toku postępowania o zwrot, czyli przez starostę a nie organ wykonawczy gminy. Z żadnego przepisu prawa nie wynika też, aby wnioskujący o zwrot miałby składać zobowiązanie, że pokryje koszty postępowania gdyby cofnął wniosek w toku postępowania, czego domagał się od wnioskodawców Starosta [...] (w sprawie mógł mieć ewentualnie zastosowanie art. 262 § 1 pkt 1 kpa) i co również postępowanie w niniejszej sprawie przedłużyło. Podobnie bezpodstawnie żądał Starosta [...] zlecenia przez Gminę G. wykonania na jej koszt ekspertyzy geologicznej, co również przedłużyło postępowanie. Jak wynika z art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Z przepisów tej ustawy nie wynika przy tym, aby koszty te miały być poniesione z góry. W toku postępowania obciążają one zatem organ. Brak jest przy tym podstaw prawnych do przyjęcia, że niewystarczające, będące w dyspozycji organu środki na pokrycie tych kosztów lub brak takich środków można zaliczyć do przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 kpa. Końcowo należy też podnieść, że Starosta [...] nie dochował również terminu zakończenia sprawy, który sam określił w postanowieniu z dnia [...] r. (karta 39 akt adm.), jak również w terminie określonym w wydanym na podstawie art. 37 § 1 i § 2 kpa postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] r. (karta 47 akt adm.). Orzeczenie kończące postępowanie w sprawie nie zostało też wydane już po wniesieniu skargi na bezczynność (zobacz notatka służbowa na karcie 58 akt sądowych). Wobec wyjątkowo długotrwałej bezczynności Starosty [...], która miała miejsce z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego należało z urzędu wymierzyć temu organowi grzywnę w znaczącej wysokości, za którą Sąd uznał kwotę 5000 zł. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 286 § 2 tej ustawy wyznaczony przez Sąd w pkt 1 wyroku termin do załatwienia sprawy przez Starostę [...] liczy się od dnia doręczenia akt organowi. mw