II SAB/Gl 34/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Bonifacy Bronkowski po rozpoznaniu w dniu 16 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. L. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę i pozwoleniu na budowę p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. W. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody [...] polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] r. We wniosku tym skarżący wystąpił w interesie publicznym na podstawie art. 221 § 1 oraz art. 241 kpa o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. udzielającej Akademii [...] w C. pozwolenia na rozbiórkę i pozwolenia na budowę. Wniesienie skargi zostało poprzedzone wnioskiem z dnia [...] r. wzywającym Wojewodę [...] do usunięcia naruszenia prawa powołanego w piśmie z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie, podnosząc, że skarżący złożył przedmiotowy wniosek w interesie publicznym, w trybie skargowo-wnioskowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz., 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Przedmiotowy zakres tej kontroli określony został w art. 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Oznacza to, iż bezczynność ta może dotyczyć jedynie sytuacji, w których organ nie wydaje decyzji administracyjnych, niektórych postanowień (w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających co do istoty, ponadto wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) oraz nie podejmuje innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Przepis ten wymienia akty związane z bezczynnością w sposób wyczerpujący, tym samym skarga wniesiona na bezczynność organu administracji publicznej wykraczającą poza ten zakres przedmiotowy określony w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. jest niedopuszczalna i podlegać musi odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o bezczynności organu możemy mówić, gdy dotyczy ona aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, zaś taki akt lub czynność charakteryzuje się tym, że podejmowany jest w sprawie indywidualnej i skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnień lub obowiązku tego podmiotu, samo natomiast uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są zaś określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu skarga W. L. na bezczynność Wojewody [...] jest niedopuszczalna. Z treści wniosku skarżącego z dnia [...] r. wynika bowiem wprost, że w istocie żądanie to stanowi skargę, o jakiej mowa w przepisach działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega natomiast kognicji sądów administracyjnych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, sygn. akt I OSK 457/06, Rzeczpospolita z dnia 14 czerwca 2006 r., Prawo co dnia, str. 3). Skarga w tym trybie jest prawnym, ale ogólnym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, ani też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Sądy administracyjne orzekają bowiem tylko w tych sprawach z zakresu administracji publicznej, które wymienia art. 3 § 2 p.p.s.a. Natomiast skarga na bezczynność Wojewody [...] jest sprawą z zakresu działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, mieści się bowiem w pojęciu zaniechania lub nienależytego wykonywania zadań i nie podlega rozpoznawaniu przez sądy administracyjne. Skarżący, powołując się na art. 221 kpa, wystąpił z wnioskiem w interesie publicznym, domagając się wszczęcia postępowania nieważnościowego. Podniesione zarzuty ewidentnie nie dotyczą jego interesu prawnego, sprowadzają się głównie do kwestionowania działań podejmowanych przez Wojewodę [...], które polegają na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie zgłoszonych przez skarżącego w interesie publicznym nieprawidłowości dotyczących udzielonych Akademii [...] w C. pozwoleń i ewentualnego wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie. W tym zakresie skarżący nie może żądać wydania wobec siebie aktu lub wykonania czynności, które dotyczyłyby jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazać przy tym należy, że skarżący mimo udzielonej mu przez Wojewodę [...] odpowiedzi (pismo z dnia [...] r.), konsekwentnie obstawał przy swoich żądaniach, co uzasadnia twierdzenie, że pierwotna kwalifikacja jego pisma z dnia [...] r. jako skargi w rozumieniu art. 227 kpa była prawidłowa. Tym samym w ocenie Sądu organ nie był zobowiązany na skutek wniosku strony do wydania aktu lub podjęcia czynności, określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro skarga W. L. nie mieści się w kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, które wymienia art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., to tym samym skarga ta jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Na marginesie wskazać jedynie należy, że nawet gdyby przyjąć, że skarga W. L. dotyczyła sprawy z zakresu administracji publicznej, które wymienia art. 3 § 2 p.p.s.a., to skarga taka również podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 jako niedopuszczalna, z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powyższego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Jak wynika bowiem z treści art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 tej ustawy stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wobec treści przywołanych przepisów warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia nad organem, który w ocenie strony skarżącej pozostaje w bezczynności. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że W. L. nie wniósł zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...]. Za zażalenie wniesione w opisanym trybie nie można bowiem uznać pisma skarżącego z dnia [...] r., które zostało skierowane do Wojewody [...].