II SAB/Gl 34/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi A. C., H. C. i J. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy G. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. stwierdza że Wójt Gminy G. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wójtowi Gminy G. grzywnę w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych, 4. umarza postępowanie sądowe w sprawie zobowiązania Wójta Gminy G. do wydania aktu administracyjnego, 5. zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] r. postanowieniem nr [...] Wójt Gminy G., na wniosek H., A. i J. C., wszczął postępowanie rozgraniczające pomiędzy działką 1 położoną w K. a sąsiadującymi działkami. Pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. wnioskodawcy złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wskazując, że mimo upływu niemal 3 lat postępowanie nadal nie zostało zakończone. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Kolegium wyznaczyło organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy (dwa miesiące od doręczenia postanowienia) i zarządziło wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i ustalenie osób winnych. Pismem z dnia 19 lipca 2017 r. A., J. i H. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy G. wskazując, że pomimo upływu wyznaczonego przez Kolegium dodatkowego terminu sprawa nadał nie została zakończona. Wyjaśnili, że po ponad roku licznych próśb, ponagleń osobistych i telefonicznych Gmina G. wystosowała w dniu 3 marca 2016 r. pismo do geodety wyznaczające ostateczny termin przeprowadzenia prac rozgraniczeniowych. Jak się okazało dostarczony w dniu 30 maja 2016 r. przez geodetę operat techniczny był niekompletny, a o jego uzupełnienie geodeta został wezwany pismem z dnia 7 czerwca 2016 r. Jak wskazali skarżący co jakiś czas Wójt Gminy G. wysyła pisma do geodety o dostarczenie operatu technicznego, a geodeta odpisuje, że 19 października 2016 r. złożył operat do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Czas biegnie dalej, a prosta sprawa ciągnie się kolejny rok. Zdaniem skarżących skoro wymieniony Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej przetrzymuje dokumenty i tym samym wstrzymuje proces załatwienia sprawy to Gmina powinna się z nim skontaktować i poprosić o wyjaśnienia lub poinformować o nieprawidłowościach organ nadrzędny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w celu wykonania postanowienia Kolegium w dniu [...] r. sporządzono notatkę służbową, na mocy której Wójt Gminy G. ustalił, że osobą winną niezałatwienia sprawy w terminie jest pracownik Urzędu Gminy w G. D. P., która złożyła oświadczenie odnośnie przyczyn zaistniałego stanu rzeczy. Wójt wskazał następnie, że w dniu 9 marca 2017 r. zwrócił się do J. S. oraz D. P. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej Usługi Geodezyjne [A] s.c. o przedłożenie kompletnych dokumentów, celem prowadzenia dalszego postępowania, wyznaczając ostateczny termin na realizację powyższego do dnia 28 kwietnia 2017 r. Jednocześnie Wójt Gminy G. zwrócił się o wskazanie przyczyn niedotrzymania terminów przez ww. podmiot. W dniu 13 kwietnia 2017 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo geodety J. S. wskazujące, iż operat techniczny w sprawie został ponownie przedłożony w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z., celem uwierzytelnienia. Następnie pismami z dnia 4 maja 2017 r. oraz 5 czerwca 2017 r. Wójt Gminy G. monitował geodetę o przesłanie przedmiotowego operatu technicznego. W związku z brakiem reakcji na prowadzoną korespondencję, Wójt Gminy G. w dniu 22 czerwca 2017 r. zwrócił się bezpośrednio do Starostwa Powiatowego w Z. o nadesłanie rzeczonej dokumentacji. Do dnia sporządzenia niniejszej odpowiedzi na skargę nie nadesłano repliki na ww. korespondencję. W ocenie organu, w realiach sprawy nie można mu postawić zarzutu bezczynności bowiem przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie jest od niego niezależna. Jak wynika z dokumentacji zalegającej w aktach sprawy Wójt Gminy G. podejmował wszelkie możliwe czynności zmierzające do załatwienia sprawy w terminie, w tym dyscyplinując geodetę ustanowionego w sprawie, jak również zwracając się bezpośrednio do Starostwa Powiatowego w Z. o dokumentację niezbędną do zakończenia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl zaś art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przeprowadzone w pierwszej kolejności badanie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi doprowadziło do wniosku, iż skarżący wyczerpali przewidziany prawem tok postępowania, skargę poprzedzono bowiem wniesieniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. stosownego zażalenia (postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Kolegium wyznaczyło organowi dodatkowy dwumiesięczny termin załatwienia sprawy). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do meritum podkreślenia wymaga, że choć art. 149 p.p.s.a. traktuje zarówno o bezczynności organu jak i o przewlekłości postępowania to w rzeczywistości obydwa te stany w sposób istotny się od siebie różnią. Bezczynność organu polega na niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodejmowaniu w celu jej załatwienia stosownych czynności. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje natomiast wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmuje wprawdzie pewne czynności procesowe jednak nie charakteryzują się one koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy zatem rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wskazać w tym miejscu trzeba, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednakowoż z mocy § 5 przywołanego artykułu do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji dopiero niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z innych przyczyn niż wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności bądź postępowanie prowadzone było przewlekle. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z niewątpliwym stanem przewlekłości. z uwagi na wielokrotny upływ terminów do załatwienia sprawy administracyjnej wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., albowiem okres trwania postępowania wyniósł ponad 3 lata. Już bowiem w dniu 8 maja 2014 r., po uzupełnieniu przez skarżących złożonego wniosku, Wójt Gminy G. wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia wskazując, że do czynności rozgraniczeniowych upoważnia geodetę, J. S. Jak wynika z akt sprawy dopiero po niemal 2 latach, pismem z dnia 3 marca 2016 r., Wójt wyznaczył geodecie ostateczny termin do przeprowadzenia czynności geodezyjnych, a następnie 7 czerwca 2016 r. wezwał go do uzupełnienia złożonego operatu. Z kolei w dniu 17 sierpnia 2016 r. Wójt wystąpił do geodety z wnioskiem o włączenie dokumentacji do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przesyłając mu ww. operat. Przez kolejne miesiące, jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, Wójt nie podjął w sprawie żadnych działań. Dopiero po wydaniu przez Kolegium postanowienia uznającego zasadność skargi na bezczynność Wójt w dniu [...] r. skierował do geodety pismo zobowiązujące do załatwienia sprawy. W odpowiedzi geodeta pismem z 11 kwietnia 2017 r. powiadomił, iż operat techniczny został ponownie złożony w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji celem uwierzytelnienia. Pismem z dnia 4 maja 2017 r. Wójt poprosił geodetę o przekazanie ww. operatu, analogiczne pismo skierował również w dniu 5 czerwca 2017 r. Pismem zaś z 22 czerwca 2017 r. zwrócił się o przekazanie operatu do Starostwa Powiatowego w Z. Sąd stwierdza, iż postępowanie prowadzone było przewlekle, a podejmowane działania w celu wyegzekwowania dokumentów umożliwiających wydanie decyzji, przeplatane długimi okresami całkowitej bezczynności organu, były nieskuteczne i nie wskazywały na dążenie do szybkiego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało, w ocenie Sądu, miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione było racjonalnego uzasadnienia. Fakt nieprzedłożenia przez geodetę operatu winien był bowiem skłonić Wójta nie tylko do korespondencji z geodetą (i to prowadzonej dopiero po niemal dwuletnim oczekiwaniu), lecz do bardziej skutecznych działań, w postaci bądź stosownych środków dyscyplinujących bądź wreszcie w trybie pilnym powołania innego geodety, który zadania mu powierzone wykonałby rzetelnie. Żadnych tego typu działań Wójt nie podjął. W konsekwencji, zdaniem Sądu, prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przez ponad 3 lata, pomimo braku obiektywnych przeszkód, stanowiło niedopuszczalny w państwie prawa sposób traktowania osób składających do organu zgodny z prawem wniosek. Sąd nie akceptuje twierdzenia organu, iż opóźnienia, których dopuścił się geodeta stanowią okoliczności niezależne od organu, za które organ nie odpowiada w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Jak wskazano powyżej organ najpierw bezczynnie czekał na operat przez niemal 2 lata, a następnie jedynie korespondował z geodetą pomimo istnienia innych, wskazanych powyżej, możliwości. Konieczne stało się tym samym uwzględnienie skargi i stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz rażącego charakteru tej przewlekłości na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że instytucja skargi na przewlekłość postępowania, ma na celu przede wszystkim ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Badając zasadność skargi w tym zakresie, Sąd zobowiązany jest uwzględniać stan istniejący w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania, tj. wydania orzeczenia sądowego. W niniejszej sprawie Sąd ustalił, że już po wniesieniu skargi ale przed jej rozpoznaniem przez skład orzekający, Wójt zakończył postępowanie wydając umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe decyzję z [...] r. Zbyteczna okazała się zatem konieczność wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązującego organ do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia w terminie do tego wystarczającym. Sąd urzędu wymierzył też organowi grzywnę na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O wysokości grzywny w kwocie 1.000 zł orzeczono mając na uwadze rażący charakter przewlekłości. Zdaniem Sądu, wymierzenie organowi grzywny we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej jak i prewencyjnej, zapobiegając ewentualnym przyszłym działaniom tego organu, narażającym strony na negatywne skutki przewlekłości. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.