II SAB/Gl 35/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Bonifacy Bronkowski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. M. i B. M. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie nieudostępnienia akt w sprawie zwrotu nieruchomości p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta R. dokonał wywłaszczenia części nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] z przeznaczeniem na drogę. Wobec tego, że nieruchomość ta (działka nr 1 o powierzchni 194 m2) stała się zbędna dla celu wywłaszczenia, Gmina R. sprzedała ją w trybie przetargowym B. i L. M. w dniu [...] r. Wnioskiem z dnia [...]r. spadkobiercy poprzedniego właściciela wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...]r. Sąd Rejonowy w R. uznał umowę sprzedaży nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 za nieważną. Wobec czego powstała kwestia zwrotnego przekazania ww. działki Gminie R. przez B. i L. małżonków M. W prowadzonej w tej sprawie korespondencji zanegowali oni kompetencje i możliwość kontaktów z Wiceprezydentem Miasta R. oraz Naczelnikiem Wydziału Mienia Urzędu Miasta R. Pismem z dnia [...]r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...]r. L. M. i B. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. zarzucając nieudostępnienie im do wglądu akt sprawy toczącej się pod sygnaturą [...] , a dotyczącej "zwrotu" nieruchomości nr 1, a nadto niesporządzenie protokołów i notatek ze spotkań, zgodnie z art. 73 § 1 kpa oraz "okazaną stronie arogancję". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie skargi jako całkowicie bezzasadnej. Stwierdził, że ze względu na brak władania przez Gminę R. działką nr 1 objętą wnioskiem o zwrot, z którym zwrócili się następcy prawni byłej właścicielki, po uznaniu umowy sprzedaży za nieważną, konieczne było wystąpienie o wydanie tej działki przez małżonków M., co należy do kategorii spraw cywilnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, bowiem nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz., 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przedmiotowy zakres tej kontroli określony został w art. 3 ustawy p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Oznacza to, iż bezczynność ta może dotyczyć jedynie sytuacji, w których organ nie wydaje decyzji administracyjnych, niektórych postanowień (w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających co do istoty, ponadto wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) oraz nie podejmuje innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis ten wymienia akty związane z bezczynnością w sposób wyczerpujący, tym samym skarga wniesiona na bezczynność organu administracji publicznej wykraczającą poza ten zakres przedmiotowy określony w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. jest niedopuszczalna i podlegać musi odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. Z treści pism skarżących, ich pełnomocnika (przed organami administracyjnymi), odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżący zarzucają Prezydentowi R. bezczynność oraz nieprawidłowość działania w sprawie dotyczącej zwrotu na rzecz Gminy R. nieruchomości, którą nabyli oni w drodze cywilno-prawnej. Sprawa taka niewątpliwie należy do kategorii spraw cywilnych, których rozpatrywaniem zajmują się sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. Opierając się na dotychczasowym orzecznictwie, wskazać trzeba, że do sądów powszechnych należy rozpoznawanie spraw cywilnych (art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego), a o takim ich charakterze decyduje rodzaj stosunków prawnych, w których funkcjonują, wyróżniający się równorzędnością podmiotów oraz z reguły ekwiwalentnością. Tak definiowane są sprawy cywilne w ujęciu materialnoprawnym i do nich wypada zaliczyć sprawy z zakresu umów sprzedaży, w tym sprzedaży nieruchomości, również gdy stroną takiej umowy jest podmiot publicznoprawny. Oczywistym jest, co wynika z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), że wszystkie organy władzy publicznej działać muszą na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta wiąże także organy gminy. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że podejmowane przez prezydenta miasta (wójta, burmistrza) akty lub czynności mogą mieć różny charakter, mogą dotyczyć nie tylko stosunków administracyjnoprawnych, ale także stosunków cywilnoprawnych. Obok zatem rozstrzygnięć mających charakter władczych rozstrzygnięć administracyjnych podejmowanych w ramach przyznanych prawem kompetencji administracyjnych, występują także inne akty lub czynności, które takiego charakteru nie mają. W stosunku do nich nie jest wymagana tzw. kompetencja administracyjna, nie mają one bowiem charakteru administracyjnego. Ta różnorodność charakteru prawnego podejmowanych przez prezydenta (wójta, burmistrza) aktów i czynności implikuje różne reżimy prawne, którym będą one podlegać. Jak wynika z cytowanych powyżej przepisów, bezwzględnym wymogiem ustawowym objęcia takich aktów lub czynności zakresem kognicji sądu administracyjnego jest, by zaskarżany akt lub czynność był podjęty "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Tylko zatem takie akty lub czynności podlegają kontroli przez sąd administracyjny. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że pojęcie "w sprawie z zakresu administracji publicznej" odnosi się do samego przedmiotu aktu organu samorządowego, nie zaś do sfery "interesów prawnych" i uprawnień" podmiotów żądających ochrony sądowej (zob. postanowienie NSA z dnia 27 września 1990r., SA/Wr 952/90). Decyzja dotycząca przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (art. 140 kc). Dotyczy ona zatem sfery stosunków cywilno-prawnych, a dokładniej sfery prawa własności gminy jako osoby prawnej, stanowiąc cywilnoprawne oświadczenie woli organu gminy jako osoby prawnej o jej woli zawarcia cywilnoprawnej umowy sprzedaży. Tym samym mamy do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego władczego. Nabycie od Gminy nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 przez L. M. i B. M. nastąpiło na podstawie czynności cywilnoprawnej umowy sprzedaży (art. 535 k.c.). Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 października 2009 r. Sąd Rejonowy w R. uznał jednakże umowę sprzedaży nieruchomości za nieważną. Wynikające z tego wyroku konsekwencje w zakresie stosunków pomiędzy stronami umowy cywilno-prawnej podlegają rozstrzygnięciu w postępowaniu cywilnym. W przedmiocie kształtowania tych stosunków nie toczy się zatem żadna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 73 i art. 74 kpa. Nie można też mówić w takim wypadku o aktach w rozumieniu tych przepisów. Z tego też względu w tym trybie strona nie może realizować uprawnień wynikających z tych norm prawnych. W tym stanie rzeczy, uznać należało, że w niniejszej sprawie bezczynność organu nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z treścią art. 73 § 1 kpa organ administracji publicznej w każdym stadium postępowania obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Tymczasem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, zatem przepis art. 73 kpa oraz pozostałe przepisy kpa powołane w skardze nie mają tutaj zastosowania. Skarga na bezczynność podlegałaby również odrzuceniu, gdyby zaś przyjąć, że jej przedmiotem jest działanie Prezydenta R. w sprawie dotyczącej zwrotu objętej postępowaniem działki na rzecz następców prawnych jej poprzedniej właścicielki R. B. Zgodnie bowiem z art. 74 § 2 kpa odmowa umożliwienia stronom przeglądania akt sprawy następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Skarga w takiej sytuacji do Sądu na bezczynność organu byłaby zatem dopuszczalna po wcześniejszym wyczerpaniu środka zaskarżenia w postaci zażalenia (art. 52 § 1 i 2 w zw. z art.3 § 2 pkt 2 i 8 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 kpa). Z twierdzeń skarżących oraz akt nie wynika natomiast, aby takie zażalenie zostało przez nich wniesione. Należy też stwierdzić, że nie podlega odrębnemu zaskarżeniu ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowym ewentualna bezczynność organu w podejmowaniu czynności o jakich mowa w art. 67 § 2 oraz art. 68 § 1 i 2 kpa. Z tych wszystkich względów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 oraz § 3 ustawy p.p.s.a.