II SAB/Gl 35/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w dniu 10 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia 30 lipca 2016 r. B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie egzekwowania obowiązków wynikających z własnych decyzji z dnia [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...] i nr [...]. Zarządzeniem z dnia 16 sierpnia 2016 r. Przewodniczący Wydziału II rozdzielił powyższe skargi. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie egzekwowania obowiązków wynikających z własnej decyzji z dnia [...] r. nr [...] nakazującej W. G. rozbiórkę części obiektu budowlanego – schodów zewnętrznych dobudowanych do budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( § 2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. ), zwanej dalej P.p.s.a. Przedmiotowy zakres tej kontroli określony został w art. 3 P.p.s.a. W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej kontrola działalności organów obejmuje orzekanie w sprawach skarg: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) (1) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów jest wyczerpujące, zatem skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna i podlega zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. bezczynność w przedmiocie egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...] nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego. Wskazać należy, że procedura egzekwowania obowiązków nałożonych w drodze decyzji administracyjnej unormowana została w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.) dalej zwanej u.p.e.a. Zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest właściwy do orzekania organ I instancji. W rozpatrywanym przypadku jest to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który jest tutaj jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). Obok wierzyciela drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). Dlatego też w świetle art. 6 § 1 u.p.e.a., jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, to wyłącznie wierzyciel może i powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko na wniosek wierzyciela, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i 2 u.p.e.a.). Poza wierzycielem i zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w ograniczonym zakresie mogą uczestniczyć także inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy. Taką możliwość przewiduje art. 6 § 1a u.p.e.a., który stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowane jest jednolicie, że podmioty, wymienione w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela, do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia i tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a wymienionej ustawy, co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1588/06, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powołanego art. 6 § 1a u.p.e.a. i zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i pkt 8 P.p.s.a., skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) może dotyczyć pozostawania przez organ w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu). Zatem podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie o odmowie uwzględnienia skargi. Tym samym niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1018/14, a także wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 235/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 5/14). Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 6 § 1a u.p.e.a. droga sądowoadministracyjna w przedmiocie skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, gdy organ wyższego stopnia postanowieniem oddalił skargę, a organ II instancji nie uwzględnił zażalenia na to postanowienie. Zaskarżeniu wówczas podlega postanowienie organu, który rozpatrywał zażalenie. W sytuacji natomiast, gdy skarga na bezczynność została uwzględniona przez organ wyższego stopnia, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność wierzyciela jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpoznaniu skargi skarżącej z dnia [...] r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w kwestii egzekwowania obowiązku nałożonego decyzją zaskarżonego organu z dnia [...] r. nr [...] – stwierdził zasadność skargi. Mając na uwadze powyższe wskazać więc należy, że niniejsza skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w podejmowaniu czynności egzekucyjnych wniesiona do sądu administracyjnego przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania przez osobą trzecią obowiązku o charakterze administracyjnym, jest niedopuszczalna (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Katowicach z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt II SAB/Ka 138/02, opubl. ONSA 2004/2/81). W związku z powyższym skarga na bezczynność w przedmiocie egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z tego względu Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.