II SAB/Gl 37/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Rafał Wolnik, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2008 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Wojewody w przedmiocie reformy rolnej 1. Zobowiązuje Wojewodę do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie przed organem I instancji w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów posŧępowania. Pismem z dnia [...] roku skarżący P. P., reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata P. B., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody polegającą na niewydaniu merytorycznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia, czy nieruchomość składająca się z działki gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, zabudowana zespołem [...] w K., stanowiąca byłą własność H. P., podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13). Powyższa skarga wpłynęła bezpośrednio do tut. Sądu w dniu [...] roku. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] roku przekazano skargę Wojewodzie celem nadania jej dalszego biegu stosownie do przepisu art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. Pismem z dnia [...] roku Wojewoda udzielił odpowiedzi na skargę i wraz z uwierzytelnionymi odpisami dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych przesłał ją do tut. Sądu. W petitum skargi skarżący domagał się zobowiązania Wojewody do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 17 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1532/06, wydał po raz kolejny wyrok uchylający ostateczną decyzję Ministra [...] z dnia [...] roku oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody z dnia [...] roku, która na ówczesnym etapie kończyła postępowanie w przedmiotowej sprawie. Dalej stwierdzono, że pomimo upływu przeszło półtora roku od wyroku WSA w Warszawie, organ pierwszej instancji do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji administracyjnej. Ponadto organ nie wskazał nawet przybliżonego terminu wydania decyzji merytorycznej. Wskazując na powyższe zarzucono naruszenie art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) w szczególności wobec faktu, iż nie zachodzą niezależne od organu administracyjnego okoliczności, które usprawiedliwiałyby uchybienie terminom załatwienia sprawy. Powołano się przy tym na linię orzeczniczą Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii przewlekłości postępowań sądowych. Wskazano również, że wniesienie skargi poprzedzone zostało zażaleniem na bezczynność wniesionym do organu nadrzędnego w trybie art. 37 § 1 kpa, co jednak nie przyniosło skutku. Dodano, że tego rodzaju działanie stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 7 kpa. Uzasadniając wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym powołano się na art. 119 pkt 2 p.s.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że po wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 października 2006 roku, skarżący pismem z dnia [...] roku ograniczył żądanie swojego wniosku do nieruchomości opisanej na wstępie. Wyrok został doręczony organowi wraz z aktami sprawy w dniu [...] roku. Dalej organ wskazał, jakie czynności i w jakim czasie podjął w celu realizacji zaleceń Sądu. Podkreślił, że długi okres rozpatrywania sprawy wynikał ze stopnia jej skomplikowania, potrzeby dwukrotnego, zgodnie z żądaniem strony, przesłuchania świadków, a także kolejnych nieprecyzyjnych wniosków dowodowych składanych przez stronę. Wskazano ponadto, że ostatnia odpowiedź z Archiwum Akt Nowych (niezbędna w ocenie organu z uwagi na konieczność wykonania zaleceń Sądu) wpłynęła w dniu [...] roku. Stwierdzono także, iż obecnie postępowanie dowodowe zostało zakończone, a zgromadzony w sprawie materiał pozwala na podjęcie decyzji. Zaznaczono, że w toku postępowania informowano stronę w trybie art. 36 kpa o przedłużeniu terminów rozpatrzenia sprawy i przyczynach jej niezałatwienia w ustawowym terminie. Nie odniesiono się w odpowiedzi na skargę do wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zarządzeniem z dnia [...] roku sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym, wyznaczając termin posiedzenia niejawnego w tej sprawie na dzień 19 września 2008 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, poza skarżącym, stroną w postępowaniu sądowym jest organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi (art. 32 p.s.a.). Sąd przyjął, że strona ta (Wojewoda) została zawiadomiona o złożeniu przez skarżącego wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym z chwilą doręczenia jej skargi, w treści której wniosek taki został sformułowany. Z akt sprawy wynika, iż miało to miejsce w dniu [...] roku. W terminie czternastu dni od tej daty organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, co tym samym umożliwia jej rozpoznanie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 120 w zw. z art. 119 pkt 2 p.s.a.). Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). W pierwszej zatem kolejności należało rozstrzygnąć, czy w niniejszej sprawie zwłoka organu w załatwieniu wniosku skarżącego należy do przypadków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.s.a. Na tak postawione pytanie należało udzielić pozytywnej odpowiedzi. Zauważyć bowiem należy, że wniosek skarżącego inicjował postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51), a więc decyzji wydawanej przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Tym samym uznać należy, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, albowiem dotyczy przypadku wymienionego w art. 3 § 2 pkt 8 p.s.a. Stwierdzić przyjdzie ponadto, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia służących skarżącym w postępowaniu przed organem administracyjnym, a więc czyni zadość wymaganiom określonym w art. 52 § 1 p.s.a. Takim środkiem zaskarżenia, o którym mowa w powołanym przepisie jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 kpa). Takie zażalenie wniesione zostało przez pełnomocnika skarżącego do Ministra [...] pismem z dnia [...] roku. Wobec powyższego, skoro brak jest przeszkód formalnych, to przystępując do merytorycznej oceny skargi stwierdzić przyjdzie, że jest ona uzasadniona. Z przepisu art. 35 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym czas załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego określony został na nie dłużej niż jeden miesiąc, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Przepis art. 36 kpa przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może przekroczyć także termin dwumiesięczny, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Do określonych wyżej terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, np. zawieszenia postępowania, w czasie którego terminy załatwiania spraw nie biegną (art. 103 kpa), okresów opóźnień spowodowanych przez stronę, np. nieuzupełnienie we wskazanym przez organ terminie braków wniosku, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu, np. niedysponowanie aktami sprawy przekazanymi innemu organowi związku z toczącym się równolegle postępowaniem. W niniejszej sprawie, z uwagi na dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolę wcześniej wydanych decyzji, termin jej załatwienia należało liczyć od daty zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Okolicznością niekwestionowaną wydaje się być, że miało to miejsce w dniu [...] roku. Z akt sprawy wynika, że organ podjął czynności mające na celu realizację zaleceń WSA w Warszawie w dniu [...] roku (pismo organu do Sądu Rejonowego w M.). Jednak niemalże jednocześnie, bo w dniu [...] roku organ skierował pismo do pełnomocnika skarżącego zawiadamiając go w trybie art. 36 kpa, że rozpatrzenie sprawy nastąpi w przewidywanym terminie do dnia [...] roku z uwagi na konieczność ponownego szukania dokumentów. Kolejne czynności organ podjął dopiero w dniu [...] roku (wezwania świadków), zawiadamiając po raz kolejny pełnomocnika skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] roku. Już samo zestawienie tych faktów świadczy o przewlekłości postępowania. Przyjmując nawet, iż asumpt do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków dało pismo skarżącego z dnia [...] roku (data wpływu do organu [...]), to niczym nieuzasadniona jest ponad dwumiesięczna zwłoka organu w podjęciu czynności zmierzających do realizacji tego wniosku. Na marginesie wskazać przyjdzie, że już z samych motywów wyroku z dnia 17 października 2006 roku można było wnioskować konieczność ponownego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. Zgodzić się natomiast przyjdzie ze stanowiskiem organu, że dalsza zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana była koniecznością rozpoznania kolejnych wniosków dowodowych skarżącego, a wyniku ich pozytywnego załatwienia, przeprowadzeniem wnioskowanych dowodów. W tym zakresie zwłoka organu w okresie od [...] roku (data wpływu do organu pisma pełnomocnika skarżącego z dnia [...] roku) do dnia [...] roku (data wpływu do organu ostatniego pisma z Archiwum Akt Nowych) znajduje usprawiedliwienie w treści art. 35 § 5 kpa. Nie znajduje również w aktach sprawy potwierdzenia zarzut skarżącego, jakoby Wojewoda nie wskazał nawet przybliżonego terminu wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Poza wyżej powołanymi pismami organ uczynił to pismem z dnia [...] roku oraz pismem z dnia [...] roku. Stwierdzić natomiast przyjdzie, że w pismach tych jedynie w sposób ogólny wskazano przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, a ponadto pomimo, że w ostatnim z nich wskazano datę [...] roku, jako przewidywaną datę załatwienia sprawy, sprawy tej do dnia wniesienia skargi nie załatwiono. W tym miejscu należy podkreślić, że sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia niedziałania organu, bowiem istotna jest przyczyna zwłoki, którą organ jest obowiązany wskazać (por. wyrok NSA z 14.08.2002r., sygn. akt I SAB 131/02). Niezależnie jednak od oceny wyżej wskazanych zdarzeń i czynności, w świetle zebranych w sprawie materiałów oraz treści odpowiedzi na skargę uznać przyjdzie, iż postępowanie dowodowe w sprawie zakończone zostało z dniem [...]. Przy czym, jak sam organ wskazuje, w tej dacie otrzymał ostatnie pismo z Archiwum Akt Nowych, z którego wynikało, że brak jest dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Taki stan rzeczy wskazuje w ocenie Sądu, że po tej dacie nie było już żadnych przeszkód do wydania decyzji. Tymczasem, jak wynika z datowanej na dzień [...] roku odpowiedzi na skargę, decyzja w sprawie nie została do tej pory wydana, co czyni uzasadnionym zarzut pozostawania organu w zwłoce. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę na bezczynność organu za zasadną i orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 149 i art. 120 p.s.a. Sąd określił czternastodniowy termin wydania przez organ aktu rozstrzygającego, pomimo, iż żądanie skargi wskazywało na termin jednego miesiąca, a to z uwagi na fakt, iż zgromadzony materiał pozwala na wydanie decyzji w sprawie, co zresztą przyznał organ w odpowiedzi na skargę. Brak zatem powodów do dalszego przedłużania postępowania, zaś Sąd w tym zakresie nie był związany wnioskami skargi (art. 134 p.s.a.). O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości [...] zł, tj. w kwocie określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) oraz kwotę [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, rozstrzygnięto na wniosek pełnomocnika skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 p.s.a.