II SAB/Gl 38/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 sprawy ze skargi M.M. i R.Z. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie wynagrodzenia za dozór pojazdu 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta S. do wydania aktu załatwiającego wniosek skarżących z dnia [...] r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia akt administracyjnych sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 20 kwietnia 2011 r. R. Z. i M. M. wystąpili do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o ustalenie należnego im wynagrodzenia za dozór pojazdów, które zostały usunięte z drogi w trybie art. 50a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. – dalej p.r.d.). W uzasadnieniu wskazali, że prowadzą parking strzeżony na podstawie umowy zawartej z Gminą S., na którym przechowują pojazdy usunięte z drogi na podstawie dyspozycji Straży Miejskiej w S. W związku z tym, że na mocy art. 50a ust. 2 p.r.d. pojazdy nieodebrane przez dotychczasowych właścicieli przeszły na własność gminy S., to gmina ta jako właściciel powinna ponieść koszty przechowania tych pojazdów przez okres 6 miesięcy bezpośrednio po ich usunięciu z drogi. W tej kwestii wnioskodawcy powołali się na uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10, w której wskazano, że nie można podmiotu prowadzącego parking pozbawić należności za dozór pojazdu przez okres 6 miesięcy tylko z tego względu, ze pojazd ten nie został odebrany przez właściciela. Do pisma wnioskodawcy dołączyli wykaz 30 pojazdów wraz z należnymi opłatami z tytułu ich odholowania oraz opłaty parkingowe wraz z podatkiem VAT. W odpowiedzi na ten wniosek Naczelnik Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miejskiego w S. przesłał wnioskodawcom opinię radcy prawnego A. S., w której stwierdził on brak podstawy prawnej do ustalenia i wypłacenia przez Gminę wynagrodzenia właścicielom parkingu za okres 6 miesięcy obowiązkowego przechowywania pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 50a p.r.d., Z treści tego przepisu wynika bowiem, że usuwanie pojazdu z drogi odbywa się na koszt właściciela lub posiadacza pojazdu. Pismem z dnia 13 lipca 2011 r. R. Z. i M. M. wezwali Prezydenta Miasta S., w oparciu o przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( aktualnie t.j. Dz. U. z 2012r. , poz. 270 – dalej zwaną p.p.s.a.), do usunięcia naruszenia prawa. Wobec zaś podtrzymania przez organ swojego dotychczasowego stanowiska wnieśli następnie pismem z dnia 14 września 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność tego organu w sprawie o wydanie decyzji ustalającej wynagrodzenie za odholowanie pojazdów oraz za sprawowany przez okres 6 miesięcy dozór nad tymi pojazdami. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Gl 62/11, WSA w Gliwicach powołując się na art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił opisaną wyżej skargę jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpali trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., gdyż nie wnieśli stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze. Niejako na marginesie WSA zauważył, że w dacie złożenia przez skarżących wniosku obowiązywał już przepis art. 61 a k.p.a. przewidujący instytucję odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego formie zaskarżalnego postanowienia, mający zastosowanie m.in. w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki zwrotu podania zaskarżalnym postanowieniem opartym na przepisie art. 66 § 3 k.p.a. W następstwie tego orzeczenia skarżący pismem z dnia 13 marca 2012 r. wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w sprawie załatwienia ich wniosku z dnia 20 kwietnia 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] SKO w K. umorzyło postępowanie zażaleniowe w sprawie bezczynności organu. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie odnosi się do wszelkich przypadków bezczynności organów administracji publicznej lecz obejmuje wyłącznie te sytuacje, w których sprawa administracyjna rozstrzygana jest w formie decyzji administracyjnej bądź - wyjątkowo – postanowienia. W ocenie Kolegium sprawa przyznania przedsiębiorcy wynagrodzenia za czynności wykonywane na podstawie art. 50a p.r.d. nie jest zaś sprawą administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Norma wynikające ze wskazanego przepisu nie daje zatem podstawy do decyzyjnego ukształtowania stosunku prawnego między organem, a przedsiębiorcą. Pismem z dnia 7 maja 2012 r. skarżący, zastępowani przez radcę prawnego K. K., wnieśli ponownie do WSA w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S. w sprawie o wydanie - na podstawie art. 50a. w zw. z art. 130a p.r.d. oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. Nr 46, poz. 237) – decyzji ustalającej wynagrodzenie skarżących za odholowanie pojazdów usuniętych z drogi i dozór nad tymi pojazdami przez okres 6 miesięcy następujących bezpośrednio po wydaniu dyspozycji ich usunięcia. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta S., zastępowany przez radcę prawnego A. S., wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie podkreślając, że wniesiona skarga jest bezzasadna. W ocenie organu skarżący nie wyczerpali trybu postępowania, bowiem nie zaskarżyli postanowienia SKO w K. z dnia [...] r. nr [...]. Wobec powyższego w pełni aktualny jest pogląd WSA w Gliwicach zawarty w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2012 r. Organ wskazał wreszcie, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko i popiera tezy zawarte w uzasadnieniu postanowienia SKO w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie należało ocenić dopuszczalność wniesionej skargi w świetle uregulowania zamieszczonego w art.3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwana p.p.s.a.). Z przepisu tego wynika, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności, a zatem z tego punktu widzenia należało uznać wniesioną skargę za dopuszczalną. W ocenie Sądu strona skarżąca wywiązała się także z wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. obowiązku bowiem wniesienie skargi poprzedziła zażaleniem wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. pismem z dnia 13 marca 2012 r. Wskazać także trzeba, że w przypadku skargi na bezczynność organu strona nie jest związana żadnymi terminami do jej wniesienia. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa bowiem tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. Dopóki zatem stan milczenia nie zostanie przez organ usunięty, dopóty skarga na bezczynność organu jest prawnie dopuszczalna w każdym czasie tkwienia organu w zwłoce ( vide: P. Brzozowski, Glosa do postanowienia WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 68/10, [w: LEX/el.2010). Przedmiotowa skarga jest nie tylko dopuszczalna ale także jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wskazać należy, że w sprawach skarg na bezczynność sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie, iż organ administracji pozostawał w bezczynności, lecz spowodowanie ustania stanu bezczynności (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2008 r., I SAB/Wa 205/07, [w:] LEX nr 479291). Przedstawiony przez skarżących i niekwestionowany przez organ stan faktyczny sprawy w dacie zamknięcia rozprawy dowodzi bez wątpienia, że Prezydent Miasta S. był bezczynny w rozpatrzeniu we właściwej formie procesowej wniosku strony skarżącej z dnia 20 kwietnia 2011 r. Wskazać tutaj przyjdzie, że w przedmiotowym wniosku R. Z. i M. M., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A" s.c. domagali się wydania decyzji ustalającej należne im wynagrodzenie z tytułu odholowania na prowadzony przez nich parking pojazdów wskazanych w załączniku do wniosku, a także wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych ze sprawowanym dozorem nad tymi pojazdami w okresie pierwszych 6 miesięcy liczonych od dnia umieszczania ich na terenie parkingu. Przedmiotowy wniosek, w którym co należy podkreślić, domagali się oni wydania decyzji administracyjnej winien zostać zatem załatwiony w przepisanej formie określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie mógł on zostać zaś załatwiony, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu, pismem informującym o braku podstaw do zgłoszenia przedmiotowego żądania oraz dołączoną do niego opinią radcy prawnego. Dodać należy, że w wymienionym wyżej postanowieniu z dnia 24 stycznia 2012 r., IV SAB/GL 62/11, WSA w Gliwicach wskazał organowi na możliwość zastosowania w sprawie co najmniej dwóch rozwiązań przewidzianych w przepisach k.p.a. dających możliwość procesowego załatwienia wniosku skarżących poprzez wydanie zaskarżalnych postanowień opartych bądź to na przepisie art. 61 a bądź to art. 66 ust. 3 tej ustawy. Wydanie tego rodzaju orzeczeń pozwoliłoby na merytoryczną ich kontrolę przez organ II instancji w oparciu o wniesione przez stronę zażalenie, a także możliwość skontrolowania tych rozstrzygnięć przez sąd administracyjny w przypadkach wniesienia skargi na postanowienia drugoinstancyjne. Prezydent Miasta S. nie zastosował się jednak do wskazań zawartych w powołanym postanowieniu WSA. Tym samym Sąd był zobowiązany do stwierdzenia na mocy art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., że bezczynność Prezydenta Miasta S. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazać należy, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wydane na podstawie art. 37 k.p.a. było postanowieniem niezaskarżalnym, co zresztą wyraźnie stwierdził ten organ w dołączonym do niego pouczeniu. Tym samym, stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. brak było podstaw prawnych do kwestionowania tego rozstrzygnięcia w drodze skargi do sądu administracyjnego, czego zdaje się nie dostrzegł organ. Odnosząc się do szczegółowej argumentacji powołanej w uzasadnieniu skargi, a dowodzącej zasadności zgłoszonych przez skarżących żądań w stosunku do Prezydenta Miasta S. podkreślić należy, że w wyroku rozstrzygającym skargę na bezczynność organu administracji publicznej sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii odnoszących się do merytorycznej treści żądanego przez stronę aktu lub czynności ( por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2009 s. 398). W sposób wyraźny wskazał na to także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2005 r., II GSK 134/2005, stwierdzając, że "zobowiązanie organu przez sąd administracyjny na mocy art. 149 p.p.s.a. do wydania decyzji lub postanowienia w żadnym wypadku nie może obejmować treści tego aktu, gdyż rozstrzygniecie takie należy do organu, a sąd nie może go zastępować". W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 149 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania w terminie miesiąca aktu załatwiającego wniosek skarżącej. Początek biegu terminu do załatwienia sprawy Sąd wskazał w stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Koszty te obejmują uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 złotych oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240 zł - określone zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Ponadto zasądzone koszty postępowania obejmują także zwrot opłaty skarbowej uiszczonej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.