II SAB/Gl 39/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Pismem z dnia 3 lipca 2020 r. W. K. (dalej zwany "skarżącym") reprezentowany przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym, wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. (dalej zwanego "organem") w sprawie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom – wskutek dokonanej zmiany stanu wody na gruncie. Skarżący domaga się: 1. stwierdzenia bezczynności organu w prowadzeniu sprawy, 2. stwierdzenia, że bezczynność w prowadzeniu przedmiotowej sprawy miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, 4. zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w kwocie 3.000 zł. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowe postępowanie toczy się już trzy lata, jednak organ nie jest w stanie tego postępowania zakończyć, gdyż jego decyzje są zawsze dotknięte poważnymi wadami prawnym, co skutkuje ich uchylaniem. Według skarżącego organ ograniczył się do przeprowadzania oględzin w terenie, które nic nie wniosły do sprawy, pomimo że w wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 sierpnia 2019 r. organ otrzymał jasne wytyczne dotyczące zakończenia postępowania. Przywołując orzecznictwo NSA pełnomocnik skarżącego zarzucił, że zachowanie referenta przedmiotowej sprawy oraz urzędnika go nadzorującego jest co najmniej nonszalanckie. W sprawie pojawiały się wielokrotne, wielomiesięczne przestoje, a jakość merytoryczna decyzji pozostawiała zawsze wiele do życzenie, czego dowodem jest uchylenie rozstrzygnięcia merytorycznego przez Kolegium w Katowicach, oraz proceduralnego przez WSA w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że skarżący pismem z dnia 25 czerwca 2020 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach ponaglenie w sprawie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom – wskutek dokonanej zmiany stanu wody na gruncie. Organ przedstawił także bardzo szczegółowy opis dotychczasowego postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ w przedmiocie nakazania właścicielowi gruntu przewrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom – wskutek dokonanej zmiany stanu wody na gruncie tj. na nieruchomości o nr 1 przy ul. [...] w R., ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. dla działki nr 2 przy ul. [...] w R., podając na wstępie numer sprawy: [...]. Organ wskazał, że powyższe postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] r. na wniosek A. B. wniesiony do protokołu spisanego podczas oględzin w terenie w dniu [...] r. Wyjaśnił, że każde jego działania i czynności były zainicjowanie wnioskiem stron i służyły gromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego. Organ podał, że w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] nakazującą skarżącemu wykonanie zabezpieczeń i urządzeń zapobiegających szkodom. Jednak na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego została ona uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzja Kolegium z dnia [...] r.), a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W dalszym toku sprawy postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ zawiesił postępowanie, jednak na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącego postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji. Po raz kolejny organ zawiesił postępowanie w drodze postanowienia z dnia [...] r. nr [...]. Na postanowienie to skarżący wniósł zażalenie do Kolegium, a wydane przez organ odwoławczy postanowienie z dnia [...] r. zostało następnie zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt. II SA/Gl 754/19 uchylił postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nr [...]. W dniu [...] r. organ przeprowadził oględziny w terenie, a następnie pismem z dnia [...] r. organ zwrócił się do Kolegium o wyłączenie Prezydenta Miasta R. z prowadzonego postępowania administracyjnego. Jednak postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium odmówiło wyłączenia. Wniosek o wyłączenie został następnie ponowiony pismem z dnia [...] r. Natomiast postanowieniem z dnia [...] r. organ postanowił o przeprowadzeniu oględzin przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] r. organ przekazał tutejszemu Sądowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] oraz postanowienie Kolegium z tej samej daty nr [...]. W pierwszym z tych postanowień Kolegium po rozpatrzeniu ponaglenia skarżącego, zakwalifikowanego jako zażalenie na przewlekłość, uznało je za uzasadnione wyznaczając termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2020 r. W drugim – po rozpatrzeniu ponaglenia skarżącego, zakwalifikowanego jako zażalenie na bezczynność stwierdziło bezzasadność tego zażalenia. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do tutejszego Sądu organ poinformował o wydaniu w sprawie [...] czterech decyzji administracyjnych z dnia [...] r. oznaczonych kolejno numerem [...], [...], [...] oraz [...] (wszystkie oznaczone także numerem sprawy [...]), a poświadczone za zgodność kopie tych decyzji załączył do pisma. Ponadto pismem z dnia [...] r. organ poinformował tutejszy Sąd o tym, że pismem z dnia 10 września 2020 r. współwłaściciel działki nr 2 wniósł odwołanie od decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. - w skrócie "p.p.s.a.") wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty wskazanej w 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). Natomiast art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 3 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, t.j. ze zm., dalej: "k.p.a.") ponaglenie składa się do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania wymienionego powyżej toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie przez sąd dopuszczalności skargi nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia przez właściwy organ (poprzednio zażalenia – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/16). Przystępując do rozstrzygnięcia o zasadności wniesionej skargi na bezczynność w pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że stan faktyczny został zaprezentowany przy okazji opisywania stanowiska strony, a przed wszystkim organu, brak jest zatem w ocenie Sądu konieczności jego powielania. Do czasu nowelizacji k.p.a. oraz p.p.s.a. dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą więc kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16). W rozpoznawanej sprawie, co należy podkreślić, będący radcą prawnym, pełnomocnik skarżącego, domaga się stwierdzenia bezczynności organu, jednocześnie żadne z dalszych żądań skargi nie dotyczy przewlekłości postępowania. Przystępując zatem do merytorycznej kontroli zgłoszonych przez skarżącego żądań dotyczących stwierdzenia bezczynności i sformułowanych zarzutów, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej, kontrola Sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy istotnie ten organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy, gdyż skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16). Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności rozumianej jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, należy brać pod uwagę treść przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Kwestie te zostały uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 35 § 1 k.p.a. wynika ogólna wytyczna, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednocześnie ustawodawca nałożył na organy obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. z podaniem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.), przy czym jak wynika z dalszej części uzasadnienie z tego obowiązku, do czasu wniesienia obecnie rozpatrywanej skargi, organ wywiązał się prawidłowo. W ocenie Sądu zwalczana przez skarżącego bezczynność organu winna być ocenia od momentu przekazania akt sprawy temu organowi po wydaniu przez tutejszy Sąd wyroku z dnia 28 sierpnia 2019 r. akt II SA/Gl 754/19. Wyrokiem tym Sąd uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. o zawieszeniu przedmiotowego postępowania. Jakkolwiek tutejszy Sąd w wyroku II SA/Gl 754/19 stwierdził brak podstaw do zawieszenia postępowania i tym samym przesądził wadliwość postanowienia z dnia [...] r. nr [...], o zawieszeniu postępowania, to jednak w okresie przypadającym po wydaniu tego postanowienia ze względu na skutki jakie dla biegu terminów powoduje zawieszenie postępowania brak jest podstaw do uznania, że organ I instancji pozostawał bezczynny. Zwłaszcza, że do czasu uprawomocnienia się wskazanego powyżej wyroku na skutek postanowienia Kolegium z dnia [...] r. utrzymującego w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie to posiadało przymiot ostateczności. W konsekwencji termin na załatwienie sprawy rozpoczął bieg na nowo dla organu od daty zwrotu akt sprawy przez Kolegium po uprawomocnieniu się wyroku tutejszego Sądu uchylającego postanowienie Kolegium w przedmiocie zawieszenia oraz postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania. Akta te został doręczone organowi w dniu [...] r. i od tego momentu należy rozważać terminowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu zweryfikowania zasadności skargi na bezczynność. W kontekście przedstawionego dotychczas sposobu rozumienia pojęcia bezczynności badając zarzucaną w skardze bezczynność organu zaakcentować przede wszystkim należy, że w dacie wniesienia skargi tj. w dniu 3 lipca 2020 r. nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy przedłużony przez organ w drodze zawiadomienia z dnia 25 maja 2020 r. (karta 121 akt administracyjnych). Zgodnie z treścią tego pisma przedłużenie terminu na załatwienie sprawy nastąpiło do dnia 15 lipca 2020 r. i zostało spowodowane przekazaniem stronom informacji o prowadzeniu postępowań, tak aby realizując zasadę czynnego udziału stron postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.) mogły się one zapoznać z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i wypowiedzieć się w tym zakresie. Ponadto jako drugi powód przedłużenia terminu załatwienia sprawy wskazano na konieczność zebrania dodatkowych dowodów dotyczących odwodnienia działki o nr 2 oraz odprowadzania z tej nieruchomości ścieków przemysłowych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że podana w powyższym zawiadomieniu przyczyna przedłużenia terminu załatwienia sprawy była uzasadniona, przy czym sam skarżący skorzystał z możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a w dniu 15 czerwca 2020 r. złożył obszerne pismo, w którym ustosunkowuje się do wyjaśnień przedstawionych przez sąsiada. Ponadto odrębnym pismem z dnia [...] r. organ zawiadomił o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości. Odnotować należy ponadto, że również w toku wcześniejszego postępowania już po zwrocie akt z Kolegium (z związku z wskazanym powyżej wyrokiem tutejszego Sądu) organ zawiadamiał strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy tj.: pismem z dnia [...] r. przedłużył ten termin do dnia 16 marca 2020 r., pismem z dnia [...] r. – do dnia 30 kwietnia 2020 r., a pismem z dnia [...] r. – do czasu odwołania na terenie na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii poinformowano o wstrzymaniu biegu termin załatwienia sprawy. Zarówno analiza treści tych zawiadomień, jak i akt sprawy obrazujących przebieg poszczególnych czynności wskazuje, że przedłużenia terminu wynikające z ww. zawiadomień były uzasadnione. Dodatkowo wskazać trzeba, że na mocy art. 15 zzs ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanym nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz.568), zawieszony został bieg terminu dla organu w rozpoznaniu sprawy. Ww. przepis został uchylony na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz. U. 2020. 875) i od dnia 24.05.2020 r. zaczął znowu bieg termin dla rozpoznania sprawy. Tak więc, niezależnie od przywołanych powyżej zawiadomień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, od dnia ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego tj. od 14 marca 2020 r. do dnia 23 marca 2020 r. organ nie pozostawał w bezczynności na skutek obowiązującej w tym okresie regulacji prawnej, a zatem nawet bez konieczności zawiadamiania stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (co i tak organ równolegle uczynił). Podsumowując powyższe rozważania i odnosząc te okoliczności do przywołanej powyżej definicji bezczynności stwierdzić należy, że w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, nie upłynął bowiem jeszcze termin załatwienia sprawy skutecznie i prawidłowo przedłużany w drodze zawiadomień spełniających kodeksowe wymagania w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę tę oddalił. Niniejsza skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie bowiem do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).