II SAB/Gl 40/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M.S. i K. S. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. M. S. i K. S. wnieśli do tut. Sądu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. polegającą na niewydaniu w terminie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na części działki nr 1 położonej w W. przy ul. [...]" wskutek pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżących z dnia [...] r. Zdaniem skarżących organ, pozostawiając ich wniosek bez rozpoznania, naruszył bowiem art. 8, 12, 35 § 1, 64 § 2 k.p.a., art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity, Dz. U. 2012, poz. 647 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) oraz § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ żądał bowiem dołączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który zdaniem skarżących spełniał wszystkie wymogi formalne, dodatkowych dokumentów, które nie zostały przewidziane w przepisach dla tej procedury. W konsekwencji na podstawie art. 149 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) skarżący wnieśli o: zobowiązanie Prezydenta Miasta W. do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w terminie 30 dni od daty otrzymania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku Sądu, wymierzenia Prezydentowi Miasta W. grzywny, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarżący podkreślili m.in., iż wyczerpali środki zaskarżenia jakie im służyły w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. w dniu [...] r. wnieśli bowiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta sprawy z wniosku z dnia [...] r. SKO postanowieniem znak: [...] z dnia [...] r. nie uznało zażalenia za uzasadnione. Zaakcentowali nadto, że ich zdaniem nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a. Rozpatrując wniosek o wydanie warunków zabudowy, organ właściwy do wydania takiej decyzji uprawniony jest do żądania uzupełnienia wniosku jedynie w zakresie, objętym treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określającym, co taki wniosek powinien zawierać. Wniosek skarżących z [...] r. elementy te zawierał. Wskazywał, iż projektowany zakres robót obejmuje wykonanie budynku mieszkalnego wraz z zbiornikiem na nieczystości ciekłe, określał charakterystykę nowej inwestycji, ponadto, zawierał określenie charakterystycznych parametrów technicznych projektowanej inwestycji. Jednocześnie wskazano, że inwestycja pozostanie bez wpływu na środowisko. Do wniosku skarżący dołączyli wszystkie wymagane dokumenty w tym kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 i mapę szkicu orientacyjnego w skali 1:5000 pozyskane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z poświadczeniem zgodności z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tym samym żądania organu o dostarczenie 1 egz. kopii mapy zasadniczej w skali 1:000, 4 egz. szkicu orientacyjnego w skali 1:5000 w oryginale oraz uzgodnień branżowych wykonanych na mapie zasadniczej w oryginale nie mają umocowania w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 u.p.z.p. Dostarczona przez Skarżących mapa wypełniała wymogi art. 52 ust. 2 pkt. 1 ww. ustawy oraz § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wykonana jest bowiem dla obszaru pozwalającego wyznaczyć obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 m. Organ nie wskazał w jakim zakresie przekazany dokument nie odpowiada przepisom prawa. Odnosząc się do żądania przekazania 4 egzemplarzy kopii szkicu orientacyjnego w skali 1:5 000 w oryginale skarżący wyjaśnili, iż kopie takie zostały przekazane przy piśmie stanowiącym odpowiedź na pierwsze wezwanie. Ponadto, oryginał szkicu orientacyjnego w skali 1:5 000 bez naniesionej lokalizacji został przekazany wraz z wnioskiem. W ocenie skarżących brak jest zresztą podstawy prawnej do obowiązkowego dostarczenia ww. szkicu wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Podobne stanowiskosSkarżący wyrazili odnośnie żądania przedstawienia uzgodnień branżowych wykonanych na mapie zasadniczej w oryginale. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, zdaniem skarżących, że działania Prezydenta Miasta W. w zakresie pozostawienia wniosku skarżących bez rozpoznania naruszają w sposób rażący ich interes prawny, a nadto w sposób równie rażący naruszają wskazane powyżej przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] r. skarżący wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe wraz z wydzieleniem działki pod tą inwestycję na części działki nr 1 przy ul. [...] w W.". Pismem z dnia [...] r. Nr [...] organ administracji działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżących do uzupełnienia wniosku. W niniejszej sprawie spornym jest czy wniosek z dnia [...] r. zawierał braki formalne uniemożliwiające wszczęcie postępowania o ustalenie warunków przedmiotowej inwestycji. Rozpatrując to zagadnienie na etapie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] nie uznało zażalenia skarżących za uzasadnione stwierdzając w uzasadnieniu, iż ich wniosek z dnia [...] r. rzeczywiście zawierał braki formalne uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Pismem z dnia [...] r. skarżący sprecyzowali nazwę inwestycji i jednocześnie zaznaczyli na mapie zasadniczej teren, którego wniosek dotyczy. Nadal jednak nie zaznaczyli obszaru, na który planowana przez nich inwestycja będzie oddziaływać. Ponadto w myśl § 3 ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy. o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy wynika, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...], zatem od tej strony znajduje się front działki nr 1. Trzykrotna szerokość frontu, liczona od granicy działki (kolorem czarnym skarżący zaznaczyli jedynie teren inwestycji; działka nr 1 jest znacznie większa) wychodzi poza margines dołączonej do wniosku mapy. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż wnioskodawcy nie uzupełnili braków formalnych wniosku zatem w myśl art. 64 § 2 k.p.a. ich wniosek należało pozostawić bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu polega zaś na niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodejmowaniu w celu jej załatwienia stosownych czynności. Dokonując takiej oceny Sąd stwierdził, że wniesiona skarga nie mogła zostać uwzględniona, przedłożone bowiem przez skarżących załączniki do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie odpowiadające treści art. 52 ust. 2 u.p.z.p. (stosowanego w sprawie na podstawie art. 64 ust. 1 tejże ustawy) i nie uzupełnione przez skarżących pomimo wezwań organu, nie zezwalały organowi na wydanie merytorycznej decyzji rozpoznającej wniosek, ani ustalającej warunki zabudowy, ani odmawiającej ich ustalenia. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku wniosek ów, w przypadku inwestycji innej niż składowisko odpadów (dla którego przewidziano jeszcze warunki dodatkowe) powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Bezspornym w sprawie jest, iż wnioskiem, który wpłynął do organu dnia [...] r. skarżący zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "budowa budynku mieszkalnego i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe wraz z wydzieleniem działki pod tą inwestycję na części działki nr 1". Pomimo, iż we wniosku wskazali, że dołączają wszystkie wymagane powyższym przepisem dokumenty w rzeczywistości żaden z załączników nie odpowiadał treści art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Do wniosku dołączyli bowiem wprawdzie kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000, jednak bez naniesienia na niej czegokolwiek. Dołączyli także kserokopie pieczątek, pochodzących sprzed 12 lat, potwierdzających, że na bliżej nieokreślonym terenie nie znajdują się sieci gazowe, telekomunikacyjne, urządzenia ciepłownicze itp. Dołączyli też wystawione przez "B" w dniu [...] r. zapewnienie zasilania obiektu w energię elektryczną zastrzegające, że utraci ono ważność po upływie 6 miesięcy od daty wystawienia (już zatem niewiele dni po dacie złożenia wniosku w przedmiocie warunków zabudowy) jeśli w tym czasie nie zostanie zawarta umowa o przyłączenie, dołączyli również umowę zawartą z Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] r. Przedłożyli także 4 egzemplarze dokumentu zatytułowanego "Szkic orientacyjny" w skali 1:5000, bez jednak naniesienia na nich czegokolwiek (wskazania terenu inwestycji, uwidocznienia planowanych obiektów). W konsekwencji pismem z dnia [...] r. organ wezwał wnioskodawców do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez jednoznaczne określenie nazwy inwestycji, dołączenia zgodnej z art. 52 u.p.z.,p. kopii mapy zasadniczej oraz szkiców orientacyjnych, a także uzgodnień branżowych wykonanych na mapie zasadniczej. Jednocześnie organ uprzedził skarżących, że nieuzupełnienie wniosku w ciągu 7 dni spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. W odpowiedzi skarżący doprecyzowali nazwę inwestycji jako budowę budynku jednorodzinnego i zbiornika, dołączyli nadto kserokopię (a nie kopię) mapy zasadniczej z naniesionym na nią czarnym prostokątem stanowiącym wg pisma przewodniego teren inwestycji. Prostokąt ten, jak wynika z kserokopii mapy, stanowi bliżej nieoznaczony wycinek działki nr 2. Same zaś granice działki, w tym jej front i zjazd z drogi publicznej nie zostały wskazane. Dołączyli też ponownie "szkice orientacyjne" różniące się od poprzednich, nie posiadających żadnych naniesień tym, że zaznaczono na nich bliżej nieokreślony i nieopisany maleńki żółty prostokącik. W piśmie przewodnim skarżący wskazali, iż ich zdaniem przedłożone dokumenty odpowiadają prawu. Jednocześnie podkreślili, że nie widzą podstaw do żądania od nich szkicu orientacyjnego, który jednak dołączyli. Nie widzą też podstaw do żądania uwidocznienia na mapie uzgodnień branżowych, zaś umowy z "B" i Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji zostały przedłożone wraz w wnioskiem. W dniu [...] r. organ ponownie wezwał do uzupełnienia złożonej dokumentacji o zgodną z art. 52 u.p.z.p. kopię mapy zasadniczej, o szkice orientacyjne, a także o uzgodnienia branżowe wykonane na mapie zasadniczej w oryginale wskazując po raz kolejny, że nieusunięcie braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie szeroko poinstruował jak powinna wyglądać kopia mapy zasadniczej dołączona do wniosku. Uzupełnienia, o którym mowa, skarżący nie dokonali, podając w piśmie z dnia [...] r., iż ich zdaniem dołączyli do wniosku wszystkie przewidziane prawem dokumenty. Dołączyli jedynie potwierdzenia, iż w "zaznaczonym zakresie" (bez jego dalszego wskazania) nie przebiega sieć rozdzielcza gazu i urządzenia ciepłownicze. Nieuzupełnienie dokumentacji pomimo powtórnego wezwania stało się przyczyną pozostawienia wniosku bez rozpoznania, o czym organ powiadomił strony pismem z dnia [...]r. Sąd zważył, że pomimo bezpodstawności żądania organu co do naniesienia na mapę uzgodnień branżowych, niewątpliwym jest, że strony, pomimo wezwań, nie przedłożyły przewidzianych w art. 52 u.p.z.p. dokumentów. Organ nadal nie dysponuje bowiem prawidłową, umożliwiającą wytyczenie obszaru analizowanego kopią (a nie kserokopią) mapy zasadniczej z określeniem granic terenu objętego wnioskiem (na kserokopii zaznaczono jedynie bliżej nieokreślony wycinek działki, brak granic działki, w tym brak wskazania frontu), nadal nie dysponuje też przewidzianym w art. 52 ust. 2 pkt 2 b określeniem planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionym w formie graficznej określonej przez organ jako szkic orientacyjny. Przedłożone "szkice" zawierają bowiem jedynie bliżej nieokreślony mały żółty prostokącik, bez jakiegokolwiek wskazania co, zdaniem skarżących, obrazuje. Bez wątpienia "szkice" te nie obrazują jednak wymaganego prawem planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji organ pierwszej instancji miał podstawy, by w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać do usunięcia braków formalnych poprzez uzupełnienie dokumentacji, a następnie pozostawić bez rozpoznania przedmiotowy wniosek z powodu jej nieuzupełnienia. Wydanie bowiem merytorycznej decyzji ustalającej warunki zabudowy bądź odmawiającej ich ustalenia nie jest możliwe bez analizy wszystkich wymaganych prawem dokumentów. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że ustawowy termin obligujący organ do załatwienia sprawy dla sprawy wszczętej na wniosek rozpoczyna swój bieg od momentu złożenia wniosku pozbawionego wad formalnych, gdyż tylko taki wniosek uprawnia organ do wydania decyzji merytorycznie kończącej sprawę. W konsekwencji niedopuszczalnym byłoby wydanie przez Sąd żądanego przez skarżących wyroku, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązującego organ do wydania aktu rozstrzygającego wniosek M. i K.S.. Co do zasady prawidłowo bowiem organ powiadomił strony o pozostawieniu ich wniosku bez rozpoznania. Zauważyć w tym miejscu należy, że jak to wskazano powyżej, organ pozostawił wniosek skarżących bez rozpoznania powiadamiając ich o tym pismem z dnia [...]r. W trakcie następnych ponad 20 miesięcy skarżący wnieśli do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skargę do tut. Sądu na pozostawienie ich wniosku bez rozpoznania, która to skarga została odrzucona, zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na niezałatwienie sprawy w terminie, ponowną skargę do tut. Sądu będącą obecnie przedmiotem rozpoznania. Jak jednak wynika zarówno z treści skargi, jak i wypowiedzi w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 21 sierpnia 2014 r. skarżący nadal nie przedłożyli w organie wymaganych prawem dokumentów. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.