II SAB/Gl 40/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. L. na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wiaty gospodarczej 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4. w pozostałym zakresie skargę oddala, 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. prowadził postępowanie administracyjne m. in. w sprawie wiaty gospodarczej, zlokalizowanej na działce nr 1 przy ul. [...] w Z., z wniosku G. G., złożonego w organie w dniu [...] r. W dniu [...] r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że na działce usytuowany jest budynek letniskowy z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym. G. G. oświadczył, że przedmiotowe zabudowania zostały wykonane na początku lat osiemdziesiątych. PINB w Z. decyzją z dnia [...]r. nakazał rozbiórkę obiektów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) uchylił powołaną wyżej decyzję, ze względu na błędnie wskazaną podstawę prawną. K. L. zaskarżyła decyzję WINB do WSA w Gliwicach, który to wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r., sygn. II SA/Gl 111/05, oddalił skargę. WSA w Gliwicach zalecił, by PINB zbadał, czy obiekt spełnia przesłanki do jego legalizacji. W toku czynności przeprowadzono m. in. oględziny w dniu [...] r., zobowiązano właścicielkę do przedłożenia oceny technicznej obiektu budowlanego, dołączano dodatkową dokumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. II SAB/Gl 60/09, oddalił skargę K. L. na bezczynność WINB, z uwagi na brak pozostawania w bezczynności, a przewlekłość nie została zarzucona. K. L. pismami z dnia [...] r. i [...]r. wniosła o umorzenie postępowania, które zostały rozpatrzone negatywnie. Wezwała również organ pismem z dnia [...]r. do "stwierdzenia wygaśnięcia postępowania w terminie do [...]r." z uwagi na nowelizację przepisów budowlanych. PINB pismem z dnia [...]r. poinformował, że nowelizacja dotyczy obiektów nowobudowanych, a nie do obiektów, w stosunku do których prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. Decyzją z dnia [...]r. PINB nałożył na K. L. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wiaty gospodarczej. WINB decyzję tą uchylił swą decyzją z [...] r. Na [...]r. wyznaczono kolejne oględziny, które miały obejmować m. in. wiatę gospodarczą. K. L. odmówiła w nich udziału informując o swej nieobecności z uwagi na obecność w czasie poprzednich oględzin. Kolejny termin oględzin wyznaczono więc na [...]r. i przeprowadzono je bez udziału strony. Decyzją z dnia [...] r. nakazano K. L. rozbiórkę wiaty gospodarczej, od której ww. złożyła odwołanie. Skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania złożyła K. L., zarzucając PINB naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów z naruszeniem prawa do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o: zobowiązanie PINB w Z. do wydania aktów administracyjnych potwierdzających umorzenie postępowań w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych – prowadzących postępowanie przewlekle, z naruszeniem prawa przez [...] lat i niezałatwienie sprawy w terminie; zasądzenie zadośćuczynienia za straty moralne i pozostałe w okresie prowadzonych postępowań przewlekle z naruszeniem prawa tj. [...]- [...] czyli [...] lat w kwocie 21.000 tysięcy złotych; zasądzenie kosztów postępowania od PINB w Z.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał na czynności wykonane w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postepowania. Przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Art. 53 § 2b P.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Na mocy tej ustawy dokonano m. in. zmiany w zakresie regulacji art. 37 K.p.a., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia – w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a., dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi, wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. W niniejszej sprawie złożone zostało na gruncie przepisów przed nowelizacją zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania, które przez WINB zostało uznane w zakresie przewlekłości postępowania. W zakresie bezczynności nie uznano racji żalącej. Zażalenie to wywołuje skutek prawny, bowiem dotychczasowe czynności prawne są skuteczne, przez co należy uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Badając sprawę merytorycznie, w pierwszej kolejności wskazać należy, że wydanie przez organ decyzji przed wniesieniem skargi (jak w niniejszej sprawie) nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia, czy zaistniała przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dla ewentualnego wymierzenia grzywny (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 891/13, wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 3287/15). W wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tym kontekście, że przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. To z kolei powoduje konieczność merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie, pomimo wydania orzeczenia kończącego postępowanie przez organ. Przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Pojęcie to wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim NSA podał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Nie ma wątpliwości, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, które toczy się od wielu lat (oceniając nawet od daty wejścia w życie przepisów o przeciwdziałaniu przewlekłości), a to z kolei uzasadnia przyjęcie, iż miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest to sprawa aż tak skomplikowana, by uzasadniała tak długotrwałe jej prowadzenie. Brak było tu koncentracji czynności proceduralnych, były one rozciągnięte w czasie i nie doprowadziły do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, skoro decyzje były uchylane i sprawa toczyła się ponownie. Ocena, czy w danym przypadku mamy do czynienia z przypadkiem "rażącym", powinna być dokonana w zgodzie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 k.p.a. Rażąca przewlekłość wystąpi, jeżeli jest ona oczywiście widoczna i pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 listopada 2016 r., sygn. II SAB/Kr 162/16). Przesłanki te zostały spełnione. Nie jest przy tym przesłanką usprawiedliwiającą ilość zadań realizowanych przez organ i jego możliwości organizacyjne. Sprawy stare winny być załatwiane ze szczególną starannością i w pierwszej kolejności. Sąd oddalił skargę w części dotyczącej zasądzenia od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej. Nałożenie jej, zgodnie z art. 149 §2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny. Strona tymczasem sama utrudniała pewne czynności, skoro wprost stwierdziła np. w piśmie z [...] r., że nie stawi się na oględzinach w żadnym terminie. Organ przed wydaniem decyzji chciał ustalić bieżący stan faktyczny i czy nadal istnieje obiekt objęty postępowaniem. Ostatecznie oględzin w dniu [...] r. dokonano w czasie nieobecności strony, spoza terenu działki. Rażąca długotrwałość postępowania uzasadniała jednak wymierzenie organowi na podstawie art. 149 §2 p.p.s.a. grzywny w wysokości 500 złotych, która jest dodatkowym środkiem o charakterze represyjnym. Skoro jednak organ wydał rozstrzygnięcie końcowe, nie było potrzeby wymierzania jej w kwocie wyższej. Ponieważ decyzja kończąca postępowanie o nakazie rozbiórki wiaty została wydana w dniu [...] r., a skarga została wniesiona w [...] r., stąd żądanie stwierdzenia bezczynności organu i nakazanie wydania aktu kończącego postępowanie (i to dodatkowo określonej treści, wg życzenia skarżącej) podlegało oddaleniu, jako niezasadne. Oddalono również żądanie w zakresie ukarania dyscyplinarnego pracowników PINB, bowiem Sąd w niniejszym postępowaniu nie ma takich kompetencji. Należy zwrócić uwagę, że decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty nie podlega kontroli w ramach obecnie prowadzonego postępowania. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.