II SAB/Gl 41/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi I. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. w przedmiocie wydania z akt sprawy uwierzytelnionych kopii dokumentów 1. odrzuca skargę na przewlekłość postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosków zawartych w piśmie skarżącej do Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., 2. zobowiązuje Prezydenta Miasta R. do rozpoznania w terminie jednego miesiąca wniosków skarżącej zawartych w pkt 2 do 8 pisma skarżącej do Urzędu Miasta w R. z dnia [...] r., 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] r. do Urzędu Miasta w R. I. B. wniosła o nadesłanie na jej adres kopii wymienionych w tym piśmie w punktach od 1 do 8 dokumentów, potwierdzonych za zgodność z oryginałem. Pismem z dnia [...] r. w powołaniu się na treść art. 64 § 2 i art. 73 § 2 kpa Prezydent Miasta R. wezwał I. B. do uzupełnienia złożonego wniosku przez jego uzasadnienie poprzez podanie ważnego interesu prawnego uzasadniającego żądanie wniosku. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 73 i art. 74 § 2 kpa organ ten odmówił uwzględnienia wniosku odnośnie pism wymienionych w jego punktach 2,3,6 i 7. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że jest właściwy odnośnie tych pism do załatwienia wniosku jako organ administracji rządowej prowadzący postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną o ustalenie odszkodowania za działki nr 1 i 2 obręb B. k.m.1. Podał również, że w aktach tego postępowania brak jest wniosku S. C. ( poprzedniczki prawnej I. B.) z dnia [...] r., której uwierzytelnionej kopii żąda. Nadto stwierdził, że pisma wymienione w pkt 3 i 7 wniosku zostały doręczone I. B. już wcześniej zaś pismo wymienione w pkt 6 wniosku stanowi jedynie opinię Wydziału Dróg i Mostów UM odnośnie przewidywanych terminów zakończenia regulacji stanu prawnego działek nr 2 i 3. Dalej powołując się na treść art. 73 § 1 i 2 kpa organ orzekający stwierdził, że obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku sporządzania przez organ administracyjny kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisu i doręczania ich stronie, zaś żądanie wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów powinno być uzasadnione ważnym interesem strony. Po rozpatrzeniu wniesionego przez I. B. zażalenia powyższe postanowienie Prezydenta Miasta R. zostało uchylone w całości i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez ten organ postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia Wojewoda wskazał, że objęte odmownym postanowieniem dokumenty dotyczą sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w R., oznaczoną jako działki nr 3 i nr 2, zajętą pod drogę publiczną, prowadzonej z wniosku S. C., którą reprezentowała I. B. i która jest również jej następcą prawnym zgodnie z postanowieniem spadkowym SR w R. z [...]r. sygn. akt [...]. Zdaniem Wojewody przy uwzględnieniu treści art. 9 kpa organ pierwszej instancji powinien właściwie i wyczerpująco pouczyć stronę co do możliwości należytego wykazania ważnego interesu o jakim mowa w art. 73 kpa, warunkującego zasadność żądania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Powinien też wezwać stronę do podania w jakim przedmiocie został złożony wniosek z dnia [...] r., którego uwierzytelnionej kopii żąda i czy posiada kopię tego wniosku. Nadto podniósł organ drugiej instancji, że I. B. wniosła o wydanie jej uwierzytelnionych kopii ośmiu pism, natomiast Prezydent orzekł jedynie w przedmiocie czterech z nich. Dnia [...] r. w zażaleniu na bezczynność Prezydenta Miasta R. do Wojewody [...] I. B. zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie wykonał ww. postanowienia Wojewody z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. I. B. została wezwana przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 64 § 2 oraz art. 73 § 2 kpa do uzupełnienia w terminie 7 dni wniosku z dnia [...] r. przez podanie ważnego interesu prawnego uzasadniającego żądanie wniosku oraz podanie czego dotyczył objęty żądaniem wniosek S. C. z dnia [...] r., z jednoczesnym przedłożeniem jego kopii z datą wpływu do Urzędu – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Kolejnym pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. powołując się na treść art. 64 § 2 kpa pozostawił wniosek I. B. z dnia [...] r. bez rozpoznania stwierdzając, że w zakreślonym terminie nie uzupełniła ona jego braków formalnych. Wcześniej bo postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 37 § 1 i § 2 w zw. z art. 123 kpa Wojewoda [...] uznał za uzasadnione ww. zażalenie I. B. z dnia [...] r. i wyznaczył Prezydentowi Miasta R. termin 1 miesiąc na załatwienie sprawy. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził, że organ pierwszej instancji od otrzymania postanowienia z dnia [...] r. przez prawie 4 m-ce nie podjął żadnych czynności w sprawie załatwienia wniosku strony z dnia [...] r., jak również nie powiadomił żalącej się zgodnie z treścią art. 36 § 1 kpa o powodach niezałatwienia sprawy. Okoliczności te wskazują zdaniem Wojewody na bezczynność organu pierwszej instancji. W skardze do sądu administracyjnego z dnia [...] r. na bezczynność oraz zwłokę w załatwieniu sprawy przez Prezydenta Miasta R. I. B. zarzuciła niewykonanie ww. postanowień Wojewody [...] z dnia [...] i [...] r. podając, że dotyczyły one jej wniosków z dnia [...] i [...] r. o wydanie uwierzytelnionych kopii dokumentów z prowadzonej przez Prezydenta Miasta R. od dnia [...] r. sprawy w przedmiocie wywłaszczenia. Wniosła o stwierdzenie "iż bezczynność, przewlekłe i długotrwale nieuzasadnione prowadzenie postępowania oraz podejmowanie różnych czynności pozornych" miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła również o wymierzenie Prezydentowi Miasta R. na jej rzecz grzywny w kwocie nie mniejszej niż [...] zł i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Nadto wniosła o nakazanie Prezydentowi niezwłocznego wykonania jej wniosków z dnia [...] i [...] r. oraz zaniechania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowań w sprawach związanych z posiadaną przez nią nieruchomością. W uzasadnieniu skargi podniosła, że dokumenty których uwierzytelnionych kopii żąda są jej niezbędne do dochodzenia przed sądem powszechnym odszkodowania za wywłaszczoną bez należnego odszkodowania nieruchomość zajętą pod poszerzenie pobocza i chodnika ul. [...] w R. Żądane odszkodowanie będzie stanowić karę dla organu za bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz należne jej odszkodowanie "za krzywdę moralną, utratę zaufania do państwa prawa, ponoszone koszty i zmarnowany czas na prowadzenie nieuzasadnionego przewlekłego postępowania". Zdaniem skarżącej przed wniesieniem skargi wyczerpała ona obowiązujący tryb postępowania przed organami składając do Wojewody [...] zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta R. oraz zażalenie z dnia [...] do Przewodniczącego Rady Miasta R. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta R. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając to stanowisko stwierdził, że skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia o jakich mowa w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Przed wniesieniem skargi na niewykonanie postanowienia Wojewody z dnia [...] r. skarżąca nie wniosła zażalenia zgodnie z treścią art. 37 kpa. Zażalenie takie wniosła bowiem dopiero pismem z dnia [...] r. i nie zostało ono dotychczas rozpatrzone oraz nie upłynął jeszcze termin do jego rozpoznania. Oznacza to, że skarga jako przedwczesna powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. A gdyby zaś przyjąć, że przedmiotem skargi jest czynność materialno – techniczna polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania podania skarżącej z dnia [...]r., to zgodnie z treścią art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. skarga na tę czynność powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które również nie miało miejsca. Ustosunkowując się zaś merytorycznie do treści skargi stwierdzono, że do organu pierwszej instancji wpłynęło jedynie pismo skarżącej z dnia [...] r. i w jego rozpoznaniu nie dopuszczono się przewlekłości lub bezczynności. Organ podejmował bowiem różne procesowe czynności zmierzające do rozpatrzenia objętych tym pismem żądań, które też częściowo zostały spełnione. Zwrócono też uwagę na różnorodność podejmowanych przez skarżącą interwencji, przed różnymi organami, które powodowały, że akta postępowania pozostawały często poza organem któremu zarzuca się przewlekłość postępowania. Na rozprawie sądowej dnia 13 stycznia skarżąca oświadczyła, że skarga nie dotyczy braku doręczenia jej uwierzytelnionej kserokopii pisma z dnia [...]r. ( objętego wnioskiem z dnia [...]r.), bo taką kserokopię otrzymała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Jak wynika z treści art. 73 § 2 kpa strona może żądać m.in. wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Skoro jednocześnie zgodnie z art. 74 § 2 kpa odmowa w tym przedmiocie następuje w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie to dopuszczalne jest wniesienie w takiej sprawie skargi na przewlekłość postępowania w oparciu o treść art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 2 ustawy p.p.s.a. Warunkiem wniesienia takiej skargi jest przy tym w takim przypadku wcześniejsze wyczerpanie środka zaskarżenia w postaci zażalenia o jakim mowa w art. 37 § 1 kpa. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie tryb ten został wyczerpany w odniesieniu do przewlekłości postępowania gdy chodzi o rozpoznanie żądania skarżącej sprecyzowanego w jej piśmie z dnia [...] r. Wniesienie skargi poprzedziło bowiem wniesienie przez skarżącą zażalenia do Wojewody [...] w wyniku którego organ ten podjął postanowienie z dnia [...] r., którym zażalenie skarżącej uwzględnił. Skoro do czasu wniesienia skargi, a nawet do czasu wydania niniejszego wyroku, postępowanie w przedmiocie którego postanowienie Wojewody zostało wydane, nie zostało zakończone, to wniesienie skargi było formalnie dopuszczalne i dlatego wniosek o jej odrzucenie w tej części nie zasługiwał na uwzględnienie. Co do meritum skarga na przewlekłość w rozpoznaniu żądania skarżącej sformułowanego w jej piśmie z dnia [...] r. zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem zważyć, że rozpoznanie tego żądania nie wymagało ani prowadzenia jakiegoś skomplikowanego postępowania dowodowego ani też rozstrzygania trudnych i skomplikowanych zagadnień prawnych czy też opracowywania pracochłonnego orzeczenia. Wystarczyła zwykła rzetelność i należyte zajęcie się sprawą przez ustalenie czego dotyczą objęte wnioskiem dokumenty, w aktach jakich spraw się znajdują ( względnie mogą się znajdować), czy są to akta spraw prowadzonych przez Prezydenta Miasta R. oraz czy skarżącej przysługiwał w tych postępowaniach przymiot strony. Ta ostatnia okoliczność nie była przy tym przez tego Prezydenta kwestionowana ( nie wynika to przynajmniej z nadesłanych Sądowi akt administracyjnych) i nie budzi raczej zastrzeżeń, gdy zważy się, że skarżąca była pełnomocnikiem S. C. i jest jej jedyną wykazaną spadkobierczynią. W związku z treścią art. 73 § 2 kpa, gdyby organ miał w takiej sytuacji wątpliwości co do ważnego interesu skarżącej w żądaniu wydania jej uwierzytelnionych kopii dokumentów, to wezwanie o wykazanie takiego interesu powinno być sformułowane z uwzględnieniem treści art. 8 i 9 kpa, a więc w sposób dla strony zrozumiały, chociażby przez dodatkowe sformułowanie pytania w jakim celu chce wykorzystać żądany dokument. Dla wykazania takiego interesu nie ma przy tym znaczenia, jak to zasadnie stwierdził Wojewoda, że strona dany dokument otrzymała wcześniej w toku normalnych czynności procesowych w sprawie. Wobec braku formalnej definicji ważnego interesu w rozumieniu art. 73 § 2 kpa nie wydaje się przy tym zasadne zbyt rygorystyczne jego pojmowanie. Strona powinna sobie jednak zdawać sprawę, że jej żądanie otrzymania poświadczonego za zgodność odpisu lub kserokopii dokumentu jest jednak warunkowe i nie powinno być w żadnym przypadku nadużywane ( w świetle przedstawionych sądowi akt brak jest jednak podstaw i również organy nie twierdzą, aby takie uprawnienie zostało przez skarżącą nadużywane). W sytuacji gdy skarżąca w skardze stwierdziła, iż objęte żądaniem dokumenty są jej potrzebne do dochodzenia na drodze cywilnej odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, wydaje się, że ma ona ważny interes w ich otrzymaniu ( oczywiście gdy w ogóle są one związane z tą nieruchomością). Przy uwzględnieniu treści art. 7 – 9 kpa organ powinien też prawidłowo wezwać skarżącą, w razie wystąpienia wątpliwości, do sprecyzowania w określonym terminie czego dotyczą podane we wniosku z dnia [...] r. pisma, w jakim postępowaniu i przed jakim organem powstały lub zostały złożone, ewentualnie również o przedłożenie potwierdzenia ich złożenia, a to celem ich odszukania w odpowiednich aktach, ustalenia ich treści i powiązania ich z interesem prawnym skarżącej. Wezwanie takie powinno nastąpić przy tym zdaniem Sądu pod rygorem odmowy uwzględnienia wniosku tj. wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 74 § 2 kpa, względnie pod rygorem zwrotu wniosku ( lub jego części ) w trybie art. 66 § 3 kpa, gdy w następstwie nieskutecznego wezwania nie da się ustalić organu właściwego do rozpatrzenia wniosku, a nie pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania jak to wymieniono w piśmie z dnia [...] r. ( karta 88 akt adm.). Dla dokonania wezwania w trybie art. 64 § 2 kpa konieczne jest bowiem wskazanie wymogów, których pismo nie spełnia, wynikających z konkretnych przepisów prawa, których to przepisów organ nie wskazał. W sytuacji zaś gdyby organ ustalił, że właściwym do załatwienia sprawy jest inny organ to powinien postąpić zgodnie z treścią art. 65 kpa. Jak wynika z powyższych wywodów różne mogą być formy załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] r. W oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w przekazanych Sądowi aktach można jedynie przesądzić, że wniosek skarżącej zawarty w punkcie 2 jej pisma z dnia [...] r. powinien zostać jej zwrócony w trybie art. 66 § 3 kpa skoro pomimo wezwania zawartego w piśmie z dnia [...] r. nie wskazała ona w jakiej konkretnie sprawie wniosek ten został złożony ( jak również skarżąca nie udowodniła, że faktycznie do tego doszło). Rozstrzygnięcie wniosków zawartych w pkt 3 do 8 pisma z dnia [...] r. będzie zaś wymagało przeprowadzenia postępowania zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami Sądu. Ponieważ Prezydent Miasta R. tego dotychczas nie uczynił pomimo podjętych w sprawie kilku czynności, to skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania zasługiwała na uwzględnienie na podstawie art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. Mając jednak na uwadze, że w toku postępowania skarżąca kierowała do objętego skargą organu oraz do innych organów różne pisma dotyczące różnych kwestii, których treść nie zawsze była jednoznaczna i których załatwienie mogło utrudniać w pewnym sensie szybkie załatwienie jej pisma z dnia [...], Sąd doszedł do wniosku, że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tego też powodu Sąd nie dopatrzył się też dostatecznych przesłanek do wymierzenia Prezydentowi Miasta R. grzywny – związanej z przewlekłością postępowania. Należy przy tym podnieść, że w świetle treści art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. nie ma w ogóle możliwości wymierzenia organowi grzywny jako odszkodowania na rzecz strony której przewlekłość postępowania dotyczy, czego domagała się skarżąca. Odnośnie zaś skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosków zawartych w piśmie skarżącej do Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., to zasadny jest w tym względzie zdaniem Sądu zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. W tym względzie należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że w aktach brak jest dostatecznego dowodu, że pismo to skarżąca w ogóle do organu pierwszej instancji wniosła. Na kserokopii tego pisma przedłożonej w postępowaniu sądowym ( karta 61 akt sądowych ) nie ma bowiem prezentaty jego wpływu do Urzędu Miejskiego w R. Ze znajdującej się na tym piśmie kserokopii dowodu nadania listu poleconego wynika przy tym, że list ten został nadany [...] r. gdy tymczasem pismo to według umieszczonej na nim daty zostało sporządzone dopiero dnia [...] r. Niezależnie od tego odnośnie przewlekłości, a w zasadzie bezczynności organu w załatwieniu tego pisma ( z akt nie wynika bowiem aby przed wniesieniem rozpatrywanej skargi organ podjął odnośnie tego pisma jakiekolwiek czynności ) skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia o jakich mowa w art. 52 ustawy p.p.s.a. Należy bowiem podnieść, że zarówno w postanowieniu Wojewody [...] tj. z dnia [...] jak i wydanym na podstawie art. 37 kpa postanowieniu tego organu z dnia [...] r. odniesiono się jedynie do bezczynności Prezydenta Miasta R. w odniesieniu do pisma skarżącej z dnia [...] r. W poprzedzającym to postanowienie zażaleniu z dnia [...] r. skarżąca nie zarzuca bezczynności Prezydenta w odniesieniu do jej pisma z dnia [...]r. W toku dalszego postępowania Prezydent Miasta R. odnośnie tego pisma wyjaśni przede wszystkim czy istotnie zostało ono do niego wniesione ( z twierdzeń skarżącej zdaje się przy tym wynikać że pismo to zostało przesłane jednym listem poleconym z pismem z dnia [...] r. – tak skarżąca w piśmie z dnia [...] r. k. 72 akt adm.). W dalszej kolejności ustosunkuje się zaś do jego treści (gdyby istotnie zostało wniesione). Gdyby zaś skarżąca podtrzymywała stanowisko co do bezczynności odnośnie sformułowanych w tym piśmie żądań to skargę do sądu administracyjnego powinna poprzedzić odpowiednimi środkami zaskarżenia przy rozpoznaniu których zostanie ustalony charakter sformułowanych w tym piśmie żądań pod względem przedmiotów mogących przesądzać o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, 209 i 211 ustawy p.p.s.a.