II SAB/Gl 41/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi D. P. na przewlekłość przez Prezydenta Miasta B. w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych 1. stwierdza, że Prezydent Miasta B. dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta B. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. D. P. (dalej: "skarżąca", "wnioskodawczyni") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę z dnia 23 stycznia 2024 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. (dalej: "Prezydent" lub "organ") w sprawie o przyznanie synowi skarżącej – K. P. specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Zarzuciła w nim naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – dalej "k.p.a.". Zgłaszając powyższy zarzut wniosła o: 1) zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, 3) w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. 4) zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając przewlekłość prowadzenia postępowania skarżąca podniosła, że w dniu 31 października 2023 r. zwróciła się do organu z podaniem o przyznanie jej synowi specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, na rok 2024. Następnie w dniu 10 stycznia 2024 r. skarżąca złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej za pośrednictwem organu. W ocenie skarżącej organ dopiero po 2 miesiącach zawiadomieniem z dnia 28 grudnia 2023 r. przedłużył postępowanie do dnia 29 stycznia 2024 r. podając przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie z powodu konieczności dalszego prowadzenia postępowania. Taka argumentacja zdaniem skarżącej jest nie do przyjęcia, gdyż nie wiadomo jakie czynności organ I instancji podejmował, które powodowały przeszkodę do wydania decyzji. Skarżąca wskazała, że z należytą starannością złożyła wniosek z 2-miesięcznym wyprzedzeniem, aby organ miał możliwość wydania decyzji, która pozwoli zachować ciągłość pomocy dla dziecka niepełnosprawnego. Swoje stanowisko i ocenę działania organu strona poparła licznymi przykładami orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę z dnia 14 lutego 2024 r. organ przedstawił czynności podejmowanie w toku postępowania z podaniem dat dziennych, w tym podniósł, że w czasie rozpoznawania wniosku skarżącej toczyło się postępowanie przetargowe dla wyłonienia wykonawcy usług objętych wnioskiem. Zaznaczono także, że 29 grudnia 2023 r. i 30 stycznia 2024 r. poinformowano wnioskodawczynię o przedłużeniu postępowania w sprawie, o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz przewidywanym czasie jej zakończenia. Rozstrzygnięcia przetargu nastąpiło w dniu 1 lutego 2024 r., a umowę z wykonawcą podpisano w dniu 12 lutego 2024 r. Następnie 13 lutego 2024 r. wydano decyzję, znak sprawy: [...] o przyznaniu skarżącej prawa do specjalistycznych usług opiekuńczych. Organ zaznaczył, że wszystkie podejmowane przez niego czynności w ramach trwającego ponad trzy miesiące postępowania nie były czynnościami pozornymi i zmierzały do zakończenia postępowania. Organ zaznaczył, że niezwłocznie po zawarciu umowy z wykonawcą na realizację specjalistycznych usług opiekuńczych wydał decyzję przyznającą skarżącej prawo do tych usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie w pełnym jej zakresie. Niniejsza sprawa dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Prezydenta postępowania w sprawie dotyczącej przyznanie synowi skarżącej specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Przystępując do rozważań należy nade wszystko wyjaśnić co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności organu oraz pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). To ustawowe rozumienie przedstawionych pojęć jest zbieżne z ich postrzeganiem w nauce prawa i postępowania administracyjnego oraz w judykaturze. Nie ulega wątpliwości, że w znaczeniu językowym, desygnatem określenia "bezczynny" jest sformułowanie "niewykonujący celowego zajęcia", czy "nic nierobiący" (zob. B. Dunaj red. Słownik współczesnego języka polskiego, t. 1, Warszawa 1998, s. 48). Z kolei w doktrynie definiuje się bezczynność organu administracji publicznej jako niewykonanie przez ten organ kompetencji w terminie wskazanym ustawą lub w sytuacji objętej hipotezą normy (zob. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Zachowanie to wykazuje pewne podobieństwo do przewlekłości działania sprawiające, że niekiedy - w ujęciu teoretycznym - bezczynność organu klasyfikuje się jako przejaw przewlekłości postępowania. Jak bowiem stwierdza P. Dobosz, przewlekłość postępowania może przybierać trojakiego rodzaju postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, op. cit., s. 73). Do klasyfikacji tej w swoich rozważaniach nawiązuje także J.P. Tarno (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 45). Przewlekłość statyczna jest synonimem bezczynności - wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny czy sądowy, po wszczęciu postępowania. Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu - w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 - 75). W charakterystyczny sposób bezczynność organu ujął J.P. Tarno stwierdzając, że w przypadku jej wystąpienia i skargi na to zachowanie, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (J.P. Tarno, op. cit., s. 43). W podobny sposób bezczynność zdefiniował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjmując, iż ma ona miejsce w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Łd 9/16, Lex nr 2187122). Warunkiem formalnym wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów nie wynika, jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20, Lex nr 3174081). Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że skarga skarżącej dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Prezydenta postępowania w sprawie. To oznacza, że jej celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania jest w istocie czasowo ograniczona, a mianowicie skarga może zostać złożona jedynie w czasie trwania niepożądanego stanu bezczynności lub przewlekłości. Innymi słowy, można ją złożyć do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia sprawy w inny prawem przewidziany sposób. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze (zob. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79; postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, Lex nr 3067911). Zapatrywanie to wynika wprost z treści przywołanego wyżej art. 149 § 1 p.p.s.a. Zatem termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 § 2b p.p.s.a., a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem, aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (zob. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 326). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniu skarżącej organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania. Dokonując analizy akt administracyjnych sprawy Sąd nie dostrzegł, aby podejmowane przez organ działania miały charakter działań pozornych czy zbędnych. Sąd uznał jednak, że w sprawie doszło po stronie organu do bezczynności. Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O zasadności wystąpienia bezczynności świadczy zestawienie daty wpływu wniosku skarżącej, z datą wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie jej żądania. Mianowicie wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 30 października 2023 r., a decyzję o przyznaniu specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi wydano dopiero w dniu 13 lutego 2024 r. Nastąpiło to więc po upływie ponad 3 miesięcy i co najważniejsze, po złożeniu skargi na przewlekłość postępowania. W tym czasie organ przeprowadził wywiad środowiskowy (14 listopada 2023 r.), poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (28 grudnia 2023 r. i 30 stycznia 2024 r.). Natomiast skarżąca w dniu 12 grudnia 2023 r. złożyła w organie dokumenty potwierdzające sytuację materialno-bytową jej rodziny i złożyła rezygnację z części wniosku dotyczącego specjalistycznych usług opiekuńczych w formie terapii z neurologopedą. W tej sytuacji zasadnym jest stanowisko, że w ciągu 2 miesięcy od złożenia wniosku sprawa została wyjaśniona w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie merytoryczne. Jak natomiast wynika z akt sprawy, a także wyjaśnień organu, przyczyną odsunięcia w czasie wydania decyzji był fakt przedłużającego się postępowania przetargowego, którego przedmiotem było wyłonienie wykonawcy usług objętych zakresem wniosku. Okoliczność ta, która wprawdzie ma bezpośrednie przełożenie na możliwość realizacji zadań powierzonych organowi, nie może uzasadniać zwłoki w wydaniu decyzji. Otóż nie jest to przesłanka ustawowa warunkująca przyznanie wnioskowanego świadczenia, a tym samym nie może być brana pod uwagę przy rozstrzyganiu o prawie do tych usług. Rolą Prezydenta było przedsięwzięcie wszelkich działań, które zapewnią realizację zadań wynikających z ustawy w każdym czasie, kiedy sytuacja beneficjenta usługi będzie tego wymagała. Oceniając, czy powyższa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17). Mając to na uwadze należy przyjąć, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego. Za twierdzeniem tym przemawia przede wszystkim to, że wniosek Skarżącej dotyczył usług na rok 2024, a jej syn miał zapewniony dostęp do nich do końca grudnia 2023 r. Zatem wydanie decyzji z opóźnieniem w dniu 13 lutego 2023 r. przerwało ciągłość korzystania przez syna skarżącej z usług określonych wskazaniami lekarskimi, ale na krótki okres czasu. Ponadto należy zauważyć, że organ zareagował na wniesione przez Wnioskodawczynię ponaglenie i skargę na przewlekłość postępowania. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Na dzień orzekania przez Sąd organ wydał już decyzję w sprawie, przyznając synowi skarżącej specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W rezultacie zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku Skarżącej w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe. Uzasadnione stało się umorzenie postępowania w tej części (pkt 3 sentencji). Sąd nie dostrzegł podstaw dla wymierzenia organowi grzywny, czy też przyznania Skarżącej od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Uzasadnieniem dla tego stanowiska jest to, że zwłoka w wydaniu decyzji nie była znaczna i nie doprowadziła do przerwania ciągłości świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych w dłuższym okresie na rzecz syna skarżącej. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. O umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania do załatwienia wniosku (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., natomiast o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt 4 sentencji) - na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do żądania zobowiązania Prezydenta do ukarania pracownika winnego zaniedbaniom w trybie art. 38 k.p.a., podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie jest władny do orzekania w tym przedmiocie. Jak wynika bowiem z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 30/16, Lex nr 2038592).