II SAB/Gl 42/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie niezałatwienia wniosku w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 19 października 2012 r. skarżący R. W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o udzielenie informacji w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych, prowadzonych na posesji przy ul. [...], związanych z wykonaniem drenażu wokół budynku, ogrodzenia z kamienia i rozbiórką części budynku. Wnioskodawca podał, że jako listonosz w dniu [...] r. uległ wypadkowi na tejże posesji, gdyż teren budowy nie był zabezpieczony i brak było tablicy informacyjnej o prowadzeniu takich prac, a obecnie toczy się postępowanie sądowe o odszkodowanie. Następnie pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. skarżący domagał się przeprowadzenia czynności nadzorczo-kontrolnych w związku z prowadzonym remontem na powyższej posesji, stanowiącej własność S. Z. i D. N-Z. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącego o przeprowadzeniu w dniu [...] r. kontroli robót budowlanych w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego oraz jej wynikach. Zdaniem organu, roboty te były legalne, a z uwagi na upływ czasu nie może się obecnie odnieść do zapewnienia bezpieczeństwa ludzi w trakcie konserwacji ścian fundamentowych w budynku w czerwcu 2011 r., które to prace nie podlegały reglamentacji prawa budowlanego. Z kolei skarżący pismem z dnia 14 marca 2016 r. wniósł skargę do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na nienależyte wykonywanie zadań przez PINB w R., domagając się merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Po zrelacjonowaniu przebiegu korespondencji podniósł, że współwłaściciel posesji D. N-Z. jest radcą prawnym, zatrudnionym w organie I instancji oraz współpozwaną w procesie cywilnym o odszkodowanie, co jego zdaniem miało wpływ na stanowisko tego organu. Skarżący zaznaczył też, że jego intencją było jedynie uzyskanie informacji, a nie wszczynanie postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] r. organ odwoławczy powiadomił o bezzasadności skargi. W tym stanie rzeczy skarżący w dniu 24 sierpnia 2016 r. wniósł za pośrednictwem PINB w R. skargę na bezczynność tego organu oraz prowadzeniu sprawy w sposób biurokratyczny i przewlekły. Skarżący zarzucił, że z naruszeniem art. 7, 8, 12, 24, 35 i 36 kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 1-3, art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, organ ten zaniechał przeprowadzenia kontroli prawidłowości robót budowlanych celem ustalenia, czy stanowiły one drenaż, wymagający pozwolenia bądź zgłoszenia oraz zgody konserwatora zabytków, a także nie wydał nakazu usunięcia nieprawidłowości w drodze decyzji administracyjnej. Na tej podstawie skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego, 2) stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie nieprawidłowości robót budowlanych, 4) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika, 5) dopuszczenie dowodu z przywołanych w skardze pism oraz opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa dla ustalenia zakresu przeprowadzonych robót budowlanych w latach 2010-2016, 6) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie z powodu braku uprzedniego zażalenia oraz braku legitymacji do jej wniesienia, a także podstaw do przypisania organowi bezczynności, bądź przewlekłości. Skarżący w kolejnym piśmie z dnia 2 listopada 2016 r. wniósł o nieuwzględnienie wniosków organu. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Skarżący dopełnił wymogu uprzedniego wniesienia środka odwoławczego w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Jako zażalenie na niezałatwienie sprawy z art. 37 § 1 kpa, należało bowiem potraktować jego skargę do organu odwoławczego na nienależyte wykonanie zadań przez organ, którego bezczynność zaskarżono. Fakt, że środka zwalczania bezczynności nie nazwano zażaleniem nie może pozbawiać skarżącego ochrony prawnej. Istotna jest bowiem treść tego pisma. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, zdaniem sądu, nadmierny rygoryzm. Stąd też skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, jako wniesiona po uprzednim wyczerpaniu środka odwoławczego. Jednakże sąd administracyjny nie dopatrzył się podstaw do jej uwzględnienia. Organ administracji pozostaje w bezczynności lub przewlekłości w przypadku, gdy nie wydaje w terminach określonych w art. 35 § 1-3 kpa, rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji w zakresie spornych robót budowlanych. Zatem chodzi o przypadek bezczynności (przewlekłości), określony w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 cyt. ustawy. Fakt, że organ nadzoru budowlanego nie wydał decyzji w trybie prawa budowalnego, ani też postanowienia, na które służy zażalenie, bądź kończącego postępowania, jest bezsporny. Problem jednak tkwi w ocenie, jaki charakter miały pisma skarżącego wnoszone do organu. Mianowicie, dla oceny, czy doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, istotna jest treść art. 61 kpa. Postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony (§ 1 art. 61 kpa). Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania z urzędu. Przeprowadzenie kontroli w dniu [...] r. nastąpiło bowiem w trybie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Tego rodzaju działania mogą być podejmowane przed wszczęciem postępowania, jak miało miejsce w niniejszym przypadku. Na podstawie wyników kontroli nie nastąpiło też wszczęcie postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie nie doszło też do wszczęcia postępowania z inicjatywy skarżącego. Dla oceny skutków wszczęcia postępowania na żądanie strony (art. 61 § 3 kpa), istotna jest bowiem treść pism, wnoszonych przez skarżącego do organu nadzoru budowlanego. Tymczasem skarżący domagał się jedynie udzielenia informacji w sprawie prowadzonych robót budowlanych, a nie – wdrożenia postępowania administracyjnego, o czym mowa jest dopiero w skardze do sądu. Intencja działań skarżącego została dobitnie i jednoznacznie wyartykułowana w piśmie do [...]WINB z dnia 14 marca 2016 r. W piśmie tym skarżący zaznaczył, że chodziło mu jedynie o uzyskanie informacji, a nie - wszczynanie postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy brak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 35 i art. 36 kpa. Zdaniem sądu, nawet przy odmiennej ocenie charakteru prawnego wnoszonych do organu pism, brak byłoby podstaw prawnych do uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji z art. 66 lub art. 51 Prawa budowlanego. Oczywisty jest bowiem brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżący nie legitymuje się bowiem interesem prawnym w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, gdyż nie przysługuje mu żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości, na której prowadzone były roboty budowlane, ani do nieruchomości sąsiedniej. Niewątpliwie skarżący byłby zainteresowany wynikiem sprawy administracyjnej z racji procesu cywilnego o odszkodowanie z tytułu uszczerbku na zdrowiu w związku z wypadkiem, jakiemu uległ na przedmiotowej posesji. Jednak tego rodzaju okoliczności oznaczają jedynie istnienie po jego stronie interesu faktycznego, a nie - prawnego. Gdyby więc skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jego podanie skutkowałoby wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postepowania z mocy art. 61 a § 1 kpa, co jest oczywiste w okolicznościach niniejszej sprawy. Odnosząc się zaś do żądania skarżącego w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego z przywołanych w skardze pism i opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa, wyjaśnić należy, że w świetle art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak było podstaw prawnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, zmierzającego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Nie jest też rolą sądu gromadzenie materiału dowodowego na użytek procesu cywilnego, do czego w istocie zmierzał skarżący. Rozstrzygnięcie sporu o odszkodowanie należy do sądu powszechnego. Dla wyniku sprawy nie mają też znaczenia argumenty skarżącego w zakresie merytorycznej oceny legalności robót budowlanych. Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego może być bowiem zdrożone na żądanie strony w rozumieniu art. 28 kpa, bądź prokuratora jako podmiotu występującego w obronie obiektywnie pojętego interesu prawnego. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia art. 35 i 36 w zw. z art. 61 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 4 i art. 120 tej ustawy. mr