II SAB/Gl 43/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. P. i R. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie niezałatwienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją w sprawie zwrotu nieruchomości 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt organowi, rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżących z dnia [...] r., 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...]orzekł o zwrocie na rzecz byłych właścicieli nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr 1 o powierzchni 0,0306 ha oraz rozliczeniach finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy wymienioną decyzję Starosty [...], a Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z siedzibą w Gliwicach oddalił skargę na powyższą decyzję wyrokiem z dnia 15 października 2001 r. – sygn. akt II SA/Ka 1558/01. Odrębnym pismem R. M. wystąpił do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną powyżej decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. Decyzja ta zastała utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia z dnia [...] r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2004 r. sygn. akt I SA 3014/02 oddalił skargę R. M. na wymienioną powyżej decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Pismem z dnia [...] r. E. P. i R. M. wystąpili do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o wznowienie postępowania w sprawie zwrotu na rzecz byłych właścicieli nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr 1 o powierzchni 0,0306 ha zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...]r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...]r. przekazał wniosek według właściwości Wojewodzie [...], który pismami z dnia [...]r. i z dnia [...] r. wezwał wnioskodawców do wskazania przesłanek, na podstawie których żądają oni wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. Pismami z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. E. P. i R. M. odpowiedzieli na pisma Wojewody. Wskazali w nich podstawę swego żądania, podając art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 4 oraz pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...]r. Dyrektor Wydziału Nadzoru Właścicielskiego, działając w imieniu Wojewody [...], poinformował wnioskujących, że wobec braku uzupełnienia wniosku zgodnie z wezwaniem z dnia [...] r., zdecydował o pozostawieniu tegoż wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia [...]r. E. P. i R. M. wnieśli zażalenie na bezczynność Wojewody [...] - na niezałatwienie żądania wznowienia postępowania odnośnie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. orzekającej o zwrocie na rzecz byłych właścicieli nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr 1 o powierzchni 0,0306 ha. Postanowieniem z dnia [...] r. Minister Infrastruktury wyznaczył Wojewodzie [...]termin na załatwienie wymienionej wyżej sprawy wynoszący 2 miesiące od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu, powołując się na przepisy art. 35, art. 36 i art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, podkreślił, że złożony w dniu [...] r. wniosek nie został przez organ załatwiony. Wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe tylko, gdy wnioskodawca nie uzupełni w terminie jego braków. Takiej sytuacji nie ma jednak w rozpatrywanej sprawie, gdyż E. P. i R. M. udzielili odpowiedzi na wezwanie organu i wskazali podstawy złożonego wniosku o wznowienie postępowania. Mimo to organ nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce, stąd konieczne stało się orzeczenie jak w sentencji postanowienia. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Wydziału Nadzoru Właścicielskiego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., nawiązując do złożonego przez strony wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o zwrocie nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...], zwróciła się do wnioskujących ponownie o uzupełnienie tego wniosku, poprzez podanie terminu, w którym strony dowiedziały się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Analizując podane przez strony podstawy wznowienia, dodatkowo zwróciła się o podanie okoliczności potwierdzających przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiedzi E. P. i R. M. udzielili pismem z dnia [...]r. Wyjaśnili, że podstawowym żądaniem w sprawie było uczestniczenie w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...], gdzie pozbawiono ich statusu strony. Nawiązali w tym zakresie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 6/03, gdzie stwierdzono, że najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, tj. Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokal (budynek) znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu podali, iż składali w sprawie wyrok Sądu Rejonowego w Z., który pozostaje w wyraźnej sprzeczności z decyzjami Wojewody [...]. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Wydziału Nadzoru Właścicielskiego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. ponownie zwróciła się do wnioskodawców, o podanie terminów, w których wnioskodawcy dowiedzieli się o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania, co jest przesłanką absolutnie niezbędną dla oceny dopuszczalności jego wznowienia. Wobec kolejnego pisma wnioskodawców – pisma z dnia [...] r., w którym wyjaśniono, że wznowienie dotyczy postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda [...] przekazał według właściwości wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r. o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Z. do Ministra Infrastruktury. W zażaleniu na powyższe postanowienie, wnioskodawcy E. P. i R. M. wskazali na bezczynność Wojewody [...], który nie "chce dopuścić do wznowienia postępowania w sprawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. zwracającej zabudowaną posesję położoną w Z. przy ulicy [...] byłym właścicielom". Wprawdzie odnosząc się do ostatniego pisma z dnia [...] r. nie zaprzeczyli, że domagają się wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działka nr 1, dodali jedynie, że liczne pisma wyjaśniające składane były w 2004 roku. Podkreślili przy tym jednoznacznie, że "głównie chodzi o bezprawny zwrot nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...], do którego to postępowania nie zostaliśmy dopuszczeni w charakterze strony pomimo że zamieszkiwaliśmy budynek należący do zwracanej nieruchomości na podstawie ważnych decyzji administracyjnych, a zwrot pozbawił nas ostatecznie wszelkich praw.". Postanowieniem z dnia [...] r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu, powołując się na zmianę ustawy Kodeks postępowania administracyjnego obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. i nowa treść art. 65 § 1 Kodeksu - jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zatem czynność przekazania podania do organu właściwego następuje w formie zwykłego pisma, na które nie przysługuje środek zaskarżenia. Mając na uwadze powyższą zmianę należało umorzyć postępowanie zażaleniowe w stosunku do wydanego postanowienia Wojewody [...]. Pismem z dnia [...] r. E. P. i R. M. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę wnosząc o uchylenie postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]r. oraz rozpoznania skargi na bezczynność Wojewody [...]. W uzasadnieniu podnieśli, iż ostatnie wystąpienia z 2011 r. winny być potraktowane jako dotyczące decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., podczas gdy poprzednie wystąpienia powinny być rozpoznane w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., a nie jak potraktował to organ. Podkreślili, że w trakcie całego postępowania, począwszy od decyzji z dnia [...] r., organy z uporem twierdziły, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu o zwrot byłym właścicielom zamieszkiwanej przez wnioskodawców nieruchomości, a tym samym organy robią wszystko, by nie dopuścić do "merytorycznego rozeznania tej sprawy". W kolejnym piśmie z dnia [...]r. E. P. i R. M. sprecyzowali, że poprzednie pismo dotyczyło dwóch spraw. Było mianowicie skargą na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz skargą na przewlekłość postępowania Wojewody [...]. Wskazując na postanowienie Ministra Infrastruktury zobowiązujące Wojewodę do załatwienia sprawy, podkreślili, że uwagi w piśmie z dnia [...] r. nie były żadnym wnioskiem w sprawie, ostatnim wnioskiem w tej sprawie był wniosek z dnia [...]r.. Dodali także, ze głównym celem ich postępowania jest uzyskanie statusu strony w postępowaniu zakończonym, decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., czego im się odmawia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał na przekazanie sprawy według właściwości do Ministra Infrastruktury postanowieniem z dnia [...]r. Ustosunkowując się do postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. zobowiązującego Wojewodę w terminie 2 miesięcy do załatwienia wniosek E. P. i R. M. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] r. wskazał, że została podjęta z wnioskodawcami korespondencja mająca na celu ustalenia przesłanek wznowienia, a w szczególności zachowania terminu określonego w art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec wyraźnego wskazania w ostatnim piśmie z dnia [...]r. żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. sprawę przekazano zgodnie z właściwością. Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. skarżąca E. P. oświadczyła, iż podtrzymuje skargę i zawarte w niej argumenty. Podkreśliła, że domaga się nakazania Wojewodzie [...] rozpoznania wniosku z dnia [...] r. , podkreślając, że w sprawie jest ten jeden wniosek i domaga się jego załatwienia przez Wojewodę [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 7 reguluje terminy załatwienia spraw przez organy administracji publicznej. Według art. 35 organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 tego artykułu przewidziane zostały ustawowe terminy maksymalne dla załatwienia sprawy. Terminy te rozpoczynają swój bieg, w przypadku organu pierwszej instancji, w momencie wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 – data doręczenia żądania organowi administracji publicznej), a kończą z chwilą wydania w tej instancji decyzji administracyjnej. Podstawową funkcją tych terminów jest dyscyplinowanie organów prowadzących postępowanie, co niewątpliwie ma ścisły związek z wyrażoną w art. 12 Kodeksu zasadą szybkości postępowania. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że dla załatwienia sprawy wyznaczono: termin "niezwłoczny", miesięczny i dwumiesięczny w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Mogą one być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1, albo mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 Kodeksu. Bieg omawianych terminów ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § 5 Kodeksu, przy czym pokreślić trzeba, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. O ile organ administracyjny ma załatwić sprawę przez wydanie decyzji i nie czyni tego w terminie określonym w art. 35 lub wyznaczonym zgodnie z art. 36 pozostaje w bezczynności. Należy w tym miejscu podkreślić, iż o bezczynności organu można mówić zarówno wtedy, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności, do których był zobowiązany, jak również wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba zauważyć, że wniosek skarżących E. P. i R. M. z dnia [...] r. wyraźnie wskazywał i precyzował (str. 2), czego domagają się strony od organu – "wnosimy o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. znak [...], a dotyczącą zwrotu nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...]byłym właścicielom". Pomimo jednak bardzo wyraźnie postawionego żądania, organ nie podjął działań zmierzających do jego załatwienia. Korespondencja prowadzona w roku 2004, następnie w 2006 r. i w końcu kolejne pisma w 2010 r., w których skarżący wyjaśniają podnoszone i zgłaszane wątpliwości organu dotyczące podstaw i przesłanek żądania wznowienie wnioskowanego postępowania nie doprowadziła do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Nie zakończyło także postępowania w tym zakresie wyraźne zobowiązanie Wojewody [...] do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy zawarte w postanowieniu Ministra Infrastruktury z dnia [...]r. Pomimo to organ nadal pozostawał w bezczynności. Wskazać trzeba, że nawet w przypadku ewentualnych wątpliwości, których wobec wyraźnie wyartykułowanych żądań we wniosku z dnia [...] r. w ocenie składu orzekającego być nie powinno, wydanie w sprawie wymienionego powyżej postanowienia przez Ministra Infrastruktury powinno takie niewątpliwie rozwiać. W uzasadnieniu wymienionego postanowienia zobowiązano bowiem organ do załatwienia sprawy, wskazując jednoznacznie czego dotyczył pierwotny wniosek z dnia [...] r., a także czego – jakiej sprawy, dotyczyło zażalenie złożone na bezczynność Wojewody. Także w tym uzasadnieniu podkreślono, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania – (pismo organu z dnia [...]r. ) wydane zostało bez podstawy prawnej. Zatem wniosek skarżących powinien być rozpatrzony zgodnie z procedurą przewidzianą w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej załatwiają sprawę przez wydanie decyzji (chyba, że przepisy stanowią inaczej), a z kolei w myśl art. 107 § 1 Kodeksu decyzja administracyjna powinna zawierać określone elementy, w tym: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Odnosząc te wskazania do tej konkretnej sprawy, nawet przyjmując, że strony w wyniku prowadzonej korespondencji nie wskazały wszystkich żądanych okoliczności i nie wyjaśniły podnoszonych wątpliwości, nie zwalniało to organu od przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego zakończenia prowadzonego z wymienionego wniosku postępowania. Nie może w kontekście powyżej wskazanych zapisów podlegać wątpliwości, że wniosek skarżących z dnia [...] r. dotychczas nie został załatwiony, gdyż nie można uznać wymienionych przez organ pism i prowadzonej korespondencji uznać za załatwienie sprawy. W rezultacie - zdaniem Sądu – przesądza to o pozostawaniu organu w bezczynności. Nie może także podlegać dyskusji fakt, że nowe żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. pojawiło się dopiero w wyniku prowadzonej korespondencji, Należało je zatem potraktować jako nowe żądanie i załatwić zgodnie z kompetencją, co zostało uczynione. Tym niemniej nie może to zmienić stanowiska w zakresie niezałatwienia wniosku skarżących z dnia [...] r. Należy przy tym zauważyć, że niniejsza skarga została złożona w przewidziany prawem sposób. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Oznacza to sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku, gdy mamy do czynienia z bezczynnością organu właściwym trybem postępowania jest uprzednie złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W omawianej sprawie zażalenie takie złożone zostało w dniu [...] r., a zatem wyczerpanie tego środka stanowi o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić zasadność skargi, bowiem Wojewoda [...] pozostaje w kontrolowanym postępowaniu niewątpliwie bezczynny . Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270) orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji. Termin do wydania w sprawie rozstrzygnięcia liczy się zgodnie z art. 286 § 2 przywołanej powyżej ustawy od dnia doręczenia akt organowi. Sąd mając na uwadze okoliczności, w jakich doszło do bezczynności organu uznał, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co niewątpliwie potwierdza okres czasu, który upłynął od złożenia wniosku przez skarżących do obecnej chwili, w której nadal sprawa pozostaje niezałatwiona.