II SAB/Gl 44/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Kaznowska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r. C. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie wniosku z dnia 7 sierpnia 2018 r. dotyczącego legalności przebudowy budynku gospodarczego poprzez wycięcie otworu w ścianie zewnętrznej budynku gospodarczego od strony południowej i zabudowa w ścianie nowych drzwi garażowych w 2004 r. bez pozwolenia na budowę oraz legalności nowo wybudowanego budynku gospodarczego w latach 90-tych bez pozwolenia na budowę, usytuowanego około 2,5 m od granicy działki skarżącego oraz kilku metrów odległości do okna kuchni budynku mieszkalnego, wolnostojącego, wykonanego bez pozwolenia na budowę. W konsekwencji zarzucił organowi naruszenie art. 7-13, art. 24, art. 35 § 1-3, art. 61, art. 36, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1, art. 89 § 1, art. 107 § 1 kpa oraz art. 1, art. 3 ust. 2, art. 11, art. 12, art. 50, art. 51, art. 81, art. 84, art. 84a Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie wszystkich jego wniosków, pism i dowodów, jak również nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że sprawa o sygn. akt [...], kontynuowana jest zgodnie z przesłanym zawiadomieniem z dnia 19 marca 2021 r. w dwóch odrębnych postępowaniach. Dalej organ wyjaśnił, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu (znak sprawy: [...]), decyzją nr [...] z dnia 17 maja 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył w całości postępowanie. Wskazana powyżej decyzja została utrzymana w mocy, decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2021 r., nr [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji odniesiono się do sprawy, którą objęto opisane powyżej roboty budowlane wykonane w przedmiotowym budynku wskazując, iż zakres prac nakazanych w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane odpowiada stwierdzonym nieprawidłowościom. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Z kolei w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych w budynku gospodarczym (znak sprawy: [...]), decyzją nr [...] z dnia 17 maja 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał, w oparciu o przepis art 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wykonanie określonych robót budowlanych w budynku, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Po upływie terminu zakreślonego ww. decyzją i przeprowadzeniu kontroli na terenie przedmiotowej nieruchomości, decyzją nr [...] z dnia 15 grudnia 2021 r., znak [...] organ I instancji stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego ww. decyzją. W związku z wniesionym odwołaniem C. M. od ww. decyzji, akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przekazane do organu odwoławczego (pismo z dnia 11 stycznia 2022r., znak [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie natomiast do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Pojęcia bezczynności i przewlekłości zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.; dalej: kpa). Z treści przywołanej definicji normatywnej wynika, że organ jest bezczynny jeśli nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekle prowadzone postępowanie natomiast, to postępowanie prowadzone przez organ dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r. C. M. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 7 sierpnia 2018 r. w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych. W tym miejscu wskazać należy, że sąd administracyjny uprawniony jest do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność organu administracji i przewlekłość prowadzonego postępowania tylko wówczas, gdy nie wystąpią przesłanki negatywne uniemożliwiające merytoryczne wypowiedzenie się w sprawie. W pierwszej kolejności skarżący obowiązany jest do wniesienia stosownej skargi po uprzednim złożeniu ponaglenia do organu wyższego stopnia na bezczynność organu pierwszej instancji lub też na przewlekłość prowadzonego postępowania. W niniejszym przypadku skarga została poprzedzona złożeniem ponaglenia z dnia 15 marca 2021 r. do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, który postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r. uznał ponaglenie za zasadne zobowiązując organ do załatwienia sprawy wyznaczając dodatkowy termin załatwienia sprawy – miesiąc od momentu otrzymania niniejszego postanowienia oraz wskazując, że przewlekłość nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić jednak należy, że organ załatwił wniosek skarżącego z dnia 7 sierpnia 2018 r. wydając dwie decyzje: - w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu (znak sprawy: [...]), decyzją nr [...] z dnia 17 maja 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył w całości postępowanie; - w sprawie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych w budynku gospodarczym (znak sprawy: [...]), decyzją nr [...] z dnia 17 maja 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał, w oparciu o przepis art 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wykonanie określonych robót budowlanych w budynku, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wskazać w tym miejscu należy, że w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 wniesienie skargi na bezczynność dopiero po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżący wnosząc pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r. skargę na bezczynność organu, uczynił to już po załatwieniu jego wniosku z dnia 7 sierpnia 2018 r. Przedstawione powyżej powody wskazują na wyczerpanie przesłanki odrzucenia skargi przewidzianą treścią art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się natomiast do kwestii przewlekłości prowadzonego postępowania, wskazać należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego również została wniesiona po zakończeniu postępowania przed organem, któremu skarżący zarzucił przewlekłość. Kwestia dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego była z kolei przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 (dostępnej w internetowej bazie orzeczeń NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny - na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający NSA postanowieniem z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II OSK 130/21 - uznał ostatecznie, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano m.in., że "Za podstawę prawną uznania odrzucenia skargi złożonej w okolicznościach przedstawionych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2021 r. sygn. akt II OSK 130/21, należałoby przyjąć art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiący, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby bowiem uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się już usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia". NSA wyjaśnił również, że "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie". Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę.