II SAB/Gl 44/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. K. (K.) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 1 lutego 2024 r. A. K. (dalej: skarżąca), powołując się m. in. na treść ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.), wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB), w przedmiocie wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności budowy. W związku z powyższym wniesiono o: 1) zobowiązanie podmiotu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) zasądzenie wszelkich kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że PINB, naruszając przepis art. 61 i 61a § 1 k.p.a., do dnia wniesienia skargi nie wydał postanowienia od odmowie wszczęcia postępowania ani nie zawiadomił o jego wszczęciu, a zatem pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 16 listopada 2023 roku do organu wpłynęło pismo A. K. dotyczące żądania wszczęcia postępowania kontrolnego dotyczącego legalności budowy i dopuszczenia do użytkowania obiektu basenu i pomieszczeń saun, usytuowanych w U. przy ul. [...]. Organ przeprowadził czynności sprawdzające dotyczące obiektów zlokalizowanych pod wskazanym adresem. W wyniku tego ustalono, że właścicielem nieruchomości jest S. sp. z o.o. Skarżąca nie jest właścicielką, użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą ww. nieruchomości, ani też żadnych nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadujących. W związku z powyższym PINB nie uznał ww. osoby za stronę w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 30 listopada 2023 r. PINB poinformował, że w związku z brakiem statusu strony nie będą jej udzielane żadne informacje dotyczące przedmiotowej sprawy. Czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 20 lutego 2024 roku przez PINB zostały ograniczone wyłącznie do oględzin zewnętrznych budynków. Ze względu na nieobecność na miejscu kontroli właściciela budynków lub jego pełnomocnika nie było możliwości przeprowadzenia zaplanowanych czynności kontrolnych wewnątrz obiektów. Pismem z dnia 21 lutego 2024 roku organ ponownie zawiadomił właściciela budynków o zaplanowanych na dzień 21 marca 2024 roku czynnościach kontrolnych na terenie ww. nieruchomości. Przeprowadzenie ich jest niezbędne w celu ustalenia obecnego stanu faktycznego budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.). Po wpływie żądania skarżącej organ dokonał ustaleń, w wyniku których stwierdził, że nie może jej przyznać statusu strony postępowania. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 – dalej p.b.) w art. 28 ust. 2 normuje zagadnienie stron, jednak jedynie w zakresie postępowań w sprawach pozwolenia na budowę. Art. 28 k.p.a. z kolei stwierdza, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie naprawcze prowadzone przez organ nadzoru budowlanego jest jednak postępowaniem szczególnym. Obecnie jest regulowane w Rozdziale 5b p.b., pt. "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Przy tym art. 53a p.b. wskazuje, że "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu" (ust. 1). "Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego." Postępowanie może być więc wszczynane na wniosek jedynie w przypadkach wskazanych w ww. ustawie. W orzecznictwie NSA wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę, że gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, jak w przypadku spornego postępowania, którego wszczęcia domagała się w kontrolowanej sprawie skarżąca, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. W konsekwencji, z brakiem wydania tego rodzaju aktu administracyjnego nie można wiązać sytuacji pozostawania przez organ w stanie bezczynności. Reguła wynikająca z art. 53a ust. 1 p.b. wyłącza w sprawach regulowanych w rozdziale 5a p.b. stosowanie regulacji ogólnej art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2023 r., II OSK 770/23). Sprawa zainicjowana przez skarżącą nie należy zatem do spraw, w których złożenie wniosku/żądania obligowałoby organ do potraktowania jej za stronę, tym bardziej, że – jak ustalono – skarżąca nie jest właścicielką, użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą ww. nieruchomości, ani też żadnych nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadujących. To spowodowało, że PINB pismem z dnia 30 listopada 2023 r. poinformował wnoszącą żądanie, że nie przyznał jej statusu strony. Mimo to, mając obowiązek działania z urzędu, organ podjął czynności kontrolne, przeprowadzone w dniu 20 lutego 2024 roku. Zostały one ograniczone wyłącznie do oględzin zewnętrznych budynków ze względu na nieobecność na miejscu kontroli właściciela lub jego pełnomocnika. Pismem z dnia 21 lutego 2024 roku organ ponownie zawiadomił właściciela nieruchomości o zaplanowanych na dzień 21 marca 2024 roku czynnościach kontrolnych. Przeprowadzenie ich jest niewątpliwie niezbędne w celu ustalenia obecnego stanu faktycznego budynków i podjęcia ewentualnych czynności w postępowaniu naprawczym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.