II SAB/Gl 47/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy G. w przedmiocie wydania decyzji o naruszeniu stosunków wodnych 1. stwierdza, że Wójt Gminy G. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza na rzecz skarżącego od Wójta Gminy G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] r. P. i M. T. wystąpili do Wójta Gminy G. o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie posesji znajdującej się przy ul. [...] w G. Zmiana ta powoduje, zdaniem wnioskodawców, zalewanie wodą opadową posesji przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] r. organ zawiadomił wnioskodawców o terminie przeprowadzenia "wizji lokalnej". W dniu 25 lipca 2017 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości. Z czynności tej sporządzono notatkę służbową. W piśmie z [...] r. nr [...], Wójt Gminy G. opisał poczynione ustalenia faktyczne, przywołał odnośne przepisy, w tym art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. 2017, poz. 1121), a w konkluzji stwierdził, że: "z uwagi na brak jednoznacznych dowodów na stwierdzenie, iż kiedykolwiek nastąpiło zalanie Państwa posesji oraz na brak skutków zalania wodą - szkód, wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadnione". Pismem z [...] r. P. T. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach ponaglenie na niezałatwienie w terminie prowadzonego przez Wójta Gminy G. postępowania w przedmiocie "zmiany stanu wody na gruncie" zainicjowanego wnioskiem ww. z dnia 3 lipca 2017 r. Następnie pismem z [...] r. P. T. wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Wójta Gminy G., określając ją w dalszych wywodach jako przewlekłość. Organowi zarzucił rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Wójta Gminy G. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie Wójta Gminy G. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. 2011, Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: t.j. Dz. U. 2017, poz. 1369 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na nierozpoznanie ponaglenia przez Kolegium, bądź oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że brak w treści pisma z 27 lipca 2017 r. wszystkich elementów wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. nie oznacza, że pismo to nie jest decyzją administracyjną i staje się innego rodzaju formą działania administracji. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Przedmiotowe pismo z 27 lipca 2017 r. wszystkie wskazane wyżej elementy posiada. Tym samym, zdaniem organu, przedmiotowa sprawa została załatwiona w ustawowym terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uznało wniesione doń ponaglenie za zasadne, wyznaczając Wójtowi Gminy G. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] r. W ocenie Kolegium niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W efekcie ww. postanowienia decyzją z [...] r. nr sprawy [...], nr pisma [...] Wójt Gminy G., działając na podstawie art. 29 przywołanej wyżej ustawy Prawo wodne, odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl zaś art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że choć art. 149 p.p.s.a. traktuje zarówno o bezczynności organu jak i o przewlekłości postępowania to w rzeczywistości obydwa te stany w sposób istotny się od siebie różnią. Bezczynność organu polega na niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodejmowaniu w celu jej załatwienia stosownych czynności. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje natomiast wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmuje wprawdzie pewne czynności procesowe jednak nie charakteryzują się one koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że wniesiona skarga, w zakresie oceny działania Wójta Gminy G. jako przewlekłego musiała zostać uwzględniona. Wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Analiza przytoczonego przepisu prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga zatem uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Wydanie takiej decyzji w innych warunkach byłoby zatem niedopuszczalne. Problematycznym jest natomiast jaka winna być treść rozstrzygnięcia stwierdzającego, iż z braku ww. przesłanek organ nie wyda decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W doktrynie i judykaturze przyjęto w tej mierze, iż organ wydaje w takiej sytuacji decyzję odmawiającą nakazania określonym osobom działań określonych w ww. ustępie. W konsekwencji rozważenia wymaga, czy pismo organu z dnia [...] r., pomimo braku stosownego tytułu i właściwej redakcji można uznać za noszące znamiona decyzji administracyjnej. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaakcentować zatem w tym miejscu należy, że wystosowane do skarżących w odpowiedzi na ich wniosek o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego pismo z 27 lipca 2017 r. wskazało, iż: "W nawiązaniu do pisma z dnia 03.07.2017 r. oraz do wizji lokalnej z dnia 25.07.2017 r. informuję, iż z dostarczonej dokumentacji fotograficznej oraz po dokonaniu oględzin w terenie na działce [...] stanowiącej Państwa własność - nie zostały stwierdzone żadne szkody ani zniszczenia spowodowane zalaniem wodą. W związku z § 28 Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. z dnia 17 lipca 2015 r. - Dz. U. z 2015 r., poz. 1422): w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Państwo E. i H. A. odprowadzają wody opadowe z części zabudowanej na teren nieutwardzony w granicach własnej działki [...] w odległości ok. 35 m od granicy z Państwa posesją. Zgodnie z art. 29 § 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1121) - jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z uwagi na brak jednoznacznych dowodów na stwierdzenie, iż kiedykolwiek nastąpiło zalanie Państwa posesji oraz na brak skutków zalania wodą - szkód, wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadnione". Analiza ww. pisma wskazuje, zdaniem Sądu, że pomimo niewłaściwej redakcji i przybrania w konsekwencji niewłaściwej formy, pismo posiada szereg cech charakteryzujących decyzję administracyjną. Posiada datę, oznaczenie stron, wskazuje podstawę prawną (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego), podaje, wprawdzie lakonicznie, ustalone w wyniku czynności wyjaśniających okoliczności faktyczne, posiada także w ostatnim akapicie uzasadnienie prawne wraz z rozstrzygnięciem wskazującym, iż zdaniem organu nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Pismo zostało nadto opatrzone podpisem, wskazującym imię, nazwisko i stanowisko osoby je wydającej, wraz ze wskazaniem, iż czyni to na podstawie upoważnienia Wójta Gminy G. Jednakowoż, pomimo powyższych uwag, pismo, o którym mowa, nie może zostać uznane za swoisty równoważnik decyzji. Jak bowiem wskazuje w konkluzji pisma sam Wójt Gminy G. "wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadnione". Tym samym sam organ niejako zaprzeczył by pismo mogło być tożsame z decyzją administracyjną, wadliwie wykluczając wydanie w sprawie jakiejkolwiek decyzji, w tym decyzji odmawiającej nakazania powinności opisanych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Dopiero w następstwie postanowienia SKO w Katowicach wydanego w dniu [...] r. (a więc już po wniesieniu do tut. Sądu skargi) organ w zakreślonym przez Kolegium terminie wydał [...] r. decyzję odmawiającą nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, co do istoty potwierdzającą ocenę stanu faktycznego wyrażoną w piśmie z dnia 27 lipca 2017 r. Decyzja wydana została tym samym z naruszeniem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. W konsekwencji powyższych rozważań skarga w części dotyczącej oceny prowadzonego przez organ postępowania jako prowadzonego przewlekle musiała zostać uwzględniona. Sąd nie znalazł jednak podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak zasadnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, każdy przypadek przewlekłości jest przejawem naruszenia prawa, natomiast dla stwierdzenia rażącego charakteru tego naruszenia konieczne jest wystąpienie dodatkowych cech, uzasadniających taką kwalifikację (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14). Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Żadne jednak wynikające z przedłożonych akt okoliczności nie pozwalają na to by działaniom Wójta Gminy G. przypisać lekceważenie sprawy bądź lekceważenie interesu wnioskodawców, albo też zamierzone, wynikające z niewłaściwych intencji doprowadzenie do opóźnienia. Ewidentnym jest bowiem, że organ nie był bezczynny w sprawie, a załatwienie wniosku stron i rozstrzygnięcie sprawy pismem, zamiast decyzją, wynikało jedynie z mylnego przekonania organu, iż pismo to jest wystarczające albowiem w odczuciu organu ma wszystkie cechy decyzji administracyjnej. Z tych też powodów Sąd oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny. Nałożenie grzywny, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny, Sąd nie dopatrzył się zaś żadnych przemawiających za takim orzeczeniem okoliczności. Bezprzedmiotowym jest także zobowiązanie organu do wydania aktu w sytuacji, gdy przed wydaniem wyroku organ taki akt wydał, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Decyzja ta, rozstrzygająca sprawę co do istoty, nie podlega zaś kontroli w niniejszym postępowaniu. Z tego powodu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 2 wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Wniosek zaś skarżącego o orzeczenie wyrokiem konieczności pociągnięcia osoby winnej do odpowiedzialności dyscyplinarnej nie posiada oparcia w przepisach prawa. Przepis art. 38 k.p.a. przywołany w uzasadnieniu skargi nie stanowi bowiem podstawy do wyrokowania przez sąd administracyjny. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi w wysokości 100,00 zł orzeczono na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a..