II SAB/Gl 49/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009r. sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Rady Powiatu M. w przedmiocie niepodjęcia uchwały w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Powiatu M. działając na podstawie art.12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266), zwanej dalej ustawą o ochronie lokatorów, określiła zasady gospodarowania lokalami mieszkalnymi stanowiącymi własność Powiatu M. Z paragrafu 1 tejże uchwały wynika, iż w ww. uchwale uregulowano zasady wynajmowania nieruchomości wchodzących w skład powiatowego zasobu mieszkaniowego. Pismem z dnia [...] r. skarżący T. P. złożył do Starostwa Powiatowego w M. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zaniechaniu podjęcia przez Radę Powiatu M. uchwały w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych należących do zasobu powiatowego, co stanowi w jego ocenie niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 8 pkt 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie lokatorów. W uzasadnieniu wskazał, iż z protokołu [...] Sesji Rady Powiatu z dnia [...] r. wynika, iż z planu obrad Rady wycofano dwie uchwały tj. w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych należących do Powiatu M. oraz w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi należącymi do tego Powiatu. Jedna z tych uchwał została jednak podjęta, natomiast uchwała w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych nie została podjęta do dnia dzisiejszego. Podniósł nadto, iż jest on najemcą lokalu mieszkalnego położonego w budynku stanowiącym własność Powiatu M., zaś zarządcą przedmiotowego budynku jest dyrekcja [...] w M., która w dniu [...] r. wypowiedziała mu dotychczasową wysokość czynszu i jednocześnie podniosła wysokość opłaty czynszowej o 100 %. Nadmienił, iż na szczeblu wojewódzkim uchwała w sprawie zasad wynajmu w § 9 ust. 3 reguluje kwestie podnoszenia czynszu i stanowi, iż podwyższenie stawki czynszu nie może przekraczać 30 %. A zatem, w ocenie skarżącego fakt, iż Rada Powiatu nie uchwaliła nakazanej prawem uchwały narusza jego interes jako lokatora. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Przewodniczący Rady Powiatu M. pismem z dnia [...] r. wskazał na bezprzedmiotowość wezwania do usunięcia naruszenia prawa, albowiem Rada Powiatu M. w dniu [...] r. podjęła wymienioną na wstępie uchwałę nr [...] w sprawie zasad gospodarowania lokalami mieszkaniowymi stanowiącymi własność Powiatu. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] r. Dodatkowo podniósł, iż zarząd Powiatu wykonując przedmiotową uchwałę określił wysokość stawek czynszu najmu lokali mieszkalnych stanowiących własność powiatu podejmując stosowną uchwałę nr [...]. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący T. P. wniósł o nakazanie Radzie Powiatu uchwalenia wymaganej uchwały w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych należących do zasobu powiatowego. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację podnoszoną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dodając, iż fakt podjęcia uchwały w sprawie zasad gospodarowania lokalami mieszkalnymi z dnia [...] r. był skarżącemu znany. Jednakże w jego ocenie podjęcie uchwały w tej sprawie nie stanowi wypełnienia obowiązku nałożonego ustawą o ochronie lokatorów. Jako "gospodarowanie" można, zdaniem skarżącego, rozumieć czynności zarządu lokalem, czynności zmierzające do utrzymania lokalu w odpowiednim stanie, wyzbycie się lokalu poprzez jego sprzedaż itp. Pojęcie najmu zatem nie mieści się w zakresie pojęcia gospodarowanie z uwagi na to, iż stanowi on odrębna instytucję prawną. W odpowiedzi na skargę Starosta M. wskazał, iż faktem jest że uchwała Rady Powiatu M. określająca zasady wynajmu lokali mieszkalnych stanowiących zasób Powiatu M. podjęta m.in. na podstawie art. 8 pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów nosi tytuł "w sprawie zasad gospodarowania lokalami mieszkalnymi stanowiącymi własność Powiatu M." nie zaś "w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych". Jednakże sam tytuł uchwały nie przesądza o jej treści. Już bowiem z § 1 tejże uchwały wynika, iż Rada Powiatu uchwala w niej zasady wynajmu lokali mieszkalnych stanowiących zasób nieruchomości mieszkaniowych. Zasady te są precyzyjnie określone w kolejnych paragrafach uchwały. W związku z tym za nieuzasadnione należy uznać twierdzenia skarżącego o niewypełnieniu przez Radę Powiatu M. ciążącego na niej obowiązku wynikającego z art. 8 pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów. Nie zasługują także, w ocenie Starosty M. na uwzględnienie odniesienia do uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego tego Województwa. Zważyć bowiem należy, iż ustawowe upoważnienie do uchwalenia zasad mieści się w kategorii swobody prawotwórczej każdej upoważnionej jednostki samorządu terytorialnego w granicach określonych przez ustawę. Legalność tej działalności prawotwórczej jest elementem podlegających nadzorowi prawnemu ze strony uprawnionych do tego organów. Uchwała Rady Powiatu będąca przedmiotem skargi nie została zakwestionowana przez organ nadzoru jako nielegalna, okoliczność zatem że zawiera odmienne zasady od tych, które znalazły się w uchwale organu stanowiącego innej jednostki samorządu terytorialnego pozostaje bez znaczenia. W piśmie z dnia [...] r. skarżący w odpowiedzi na odpowiedź organu na skargę dodatkowo podniósł, iż uchwała z dnia [...] r. w sprawie gospodarowania lokalami stanowiącymi własność Powiatu M. nie wyczerpuje, wbrew twierdzeniom organu wszystkich kwestii związanych z problematyką najmu lokali mieszkalnych m.in. dotyczących warunków zajmowania lokali wchodzących w skład powiatowego zasobu mieszkaniowego przez najemców w chwili wejścia w życie powołanej ustawy, podmiotów ustalających stawki czynszu i trybu jego ustalania. Nadto uchwała ta nie zawiera żadnej regulacji dotyczącej podwyższania stawek czynszu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 powołanej ustawy przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Wskazanie na powyższe unormowania prawne jest o tyle konieczne, że od spełnienia określonych w nich przesłanek uzależniona jest ocena dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie. Ta zaś kwestia jest przez Sąd badana w pierwszej kolejności. Zasadniczym zatem dla ustalenia, czy skarga jest dopuszczalna było rozstrzygnięcie kwestii, czy ewentualny brak podjęcia przez radę powiatu uchwały w sprawie zasad najmu lokali wchodzących w skład zasobów mieszkaniowych tego powiatu, stanowi bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.s.a. w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu. Aby na tak postawione pytanie udzielić odpowiedzi należało w pierwszej kolejności ustalić, czy podjęcie przedmiotowej uchwały jest obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie musi być pozytywna. Obowiązek taki wynika bowiem wprost z przepisów ustawy o ochronie lokatorów. W szczególności z art. 8 tej ustawy wynika, że brak takiej uchwały uniemożliwiałby ustalanie przez organ wykonawczy stawek czynszu. Z kolei treść art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie lokatorów prowadzi do wniosku, że uchwalenie przez radę powiatu zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu powiatu jest obligatoryjne. Kolejną przesłanką, która musi zostać spełniona, aby można było mówić o dopuszczalności skargi, jest kwestia istnienia i naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W ocenie Sądu skarżący, jako najemca lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego powiatu ma interes prawny w domaganiu się ustalenia zasad najmu takiego lokalu. W szczególności ma interes w domaganiu się podjęcia uchwały określającej zasady ustalania czynszu w takim lokalu. Interes taki wynika z powołanych przepisów ustawy o ochronie lokatorów w związku z umową najmu jaka łączy lub łączyła strony postępowania. Brak ustalenia tych zasad naruszałby zatem interes prawny skarżącego. Skarżący przed skierowaniem skargi do Sądu wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, czym wypełnił warunek formalny określony w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna, co powoduje, że brak jest przeszkód do jej merytorycznego rozpoznania. Przechodząc zatem do oceny zasadności skargi zauważyć należy, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organ administracji publicznej (Radę Powiatu) aktu o charakterze generalnym (uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych). Zasadniczym zatem dla rozstrzygnięcia zarzutu bezczynności musiało być dokonanie oceny, czy rzeczywiście taka uchwała nie została podjęta. Tylko wówczas bowiem zarzut bezczynności byłby zasadny. Analiza treści uchwały Rady Powiatu M. z dnia [...] r. w sprawie zasad gospodarowania lokalami mieszkalnymi stanowiącymi własność Powiatu M. prowadzi do wniosku, iż jest to w istocie uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych. Art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów zawiera katalog przedmiotowy spraw, jakie taka uchwała powinna określać. Jest to wyliczenie niepełne, albowiem ustawodawca posłużył się sformułowaniem "w szczególności", jednakże należy je uznać za minimalne. Oznacza to, że brak w uchwale któregoś z wymienionych w tym przepisie elementów stanowiłby o wadliwości uchwały. Dodatkowo uchwała w sprawie zasad wynajmu lokali powinna określać zasady ustalania stawek czynszu, co wynika z art. 8 pkt 2 ustawy. Dla oceny przedmiotowego zakresu tej uchwały bez znaczenia pozostaje jej tytuł, albowiem to treść aktu i przepisy, na podstawie których został ten akt uchwalony przesądza o jego charakterze. W ocenie Sądu wymagane ustawą elementy zawarte zostały w uchwale z [...] r. W szczególności w uchwale tej jest odniesienie do kwestii ustalania czynszu (§ 2 pkt 3.6), do kwestii wysokości dochodu uzasadniającej obniżenie czynszu (§ 2 pkt 3.7), warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy (§ 2 pkt 3.2), kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu (§ 2 pkt 3.3), warunków dokonywania zamiany lokali (§2 pkt 3.4), trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali (§ 2 pkt 2), zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę (§ 2 pkt 4) oraz kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 (§ 2 pkt 3.5). Skoro zatem treść uchwały z dnia [...] r. zawiera wszystkie wymagane prawem elementy niezbędne dla uznania jej za uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych i uchwała ta pozostaje w obiegu prawnym, to nie można mówić o bezczynności Rady Powiatu M. w tym przedmiocie. Poza ramami niniejszego postępowania pozostaje natomiast kwestia zgodności z prawem zapisów tej uchwały. Wbrew stanowisku organu sam fakt, że organ nadzoru nie zakwestionował tej uchwały w trybie przewidzianym przepisami ustawy o samorządzie powiatowym, nie przesądza o jej zgodności z prawem. Dla ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej tej uchwały pozostaje otwarta droga zarówno dla organu nadzoru (art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) , jak i dla strony (art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego nierówności wobec prawa podmiotów będących najemcami lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Powiatu M. oraz najemcami lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Województwa [...] stwierdzić przyjdzie, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Ustawodawca w ustawach samorządowych i przepisach szczególnych (w tym wypadku w ustawie o ochronie lokatorów) dał jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do stanowienia określonych zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład ich zasobów mieszkaniowych na terenie obejmującym wspólnotę samorządową. Oznacza to, że zasady te mogą się różnić pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu w ramach przyznanych im uprawnień. Gdyby inna była wola ustawodawcy, to sam ustanowiłby te zasady w przepisach powszechnie obowiązujących. Niezależnie od powyższego zarzut ten odnosi się bezpośrednio do uchwały z [...] r., która jak wyżej wspomniano nie jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Odnośnie podniesionej przez skarżącego kwestii "zdjęcia" z porządku obrad Rady Powiatu uchwalenia dwóch uchwał w przedmiocie zasad wynajmu lokali i zasad gospodarowania lokalami mieszkaniowym i w efekcie podjęcia jednej uchwały stwierdzić przyjdzie, iż podjęcie przez radę powiatu uchwały w sprawie zasad, a właściwie programu gospodarowania zasobami mieszkaniowymi nie jest obligatoryjne. Przepis art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie lokatorów każe bowiem stosować odpowiednio do innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego jedynie przepisy dotyczące uchwalenia zasad wynajmowania lokali. W tym stanie rzeczy do swobodnego uznania organu stanowiącego należało podjęcie lub nie podjęcie uchwały w przedmiocie gospodarowania zasobami mieszkaniowymi. Mając wszystko powyższe na uwadze za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że uchwała z dnia [...] r. jest obowiązującą uchwałą w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu powiatu, co tym samym przesądza, że Rada Powiatu M. nie pozostaje w bezczynności w tym przedmiocie, a to, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, musiało spowodować jej oddalenie na zasadzie art. 151 p.s.