II SAB/Gl 49/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. A. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. Zarzucił w niej, że organ nadzoru budowlanego I instancji nie wszczął postępowania i nie wydał decyzji w sprawie obiektów małej architektury w postaci wykonanych w roku [...] zadaszonych osłon śmietników, przebudowanych nielegalnie w roku [...] a następnie od tej daty użytkowanych jako budynki (magazyny lub garaże), oznaczone numerami [...] i [...]. Podał, że jest mieszkańcem budynku przy ul. [...] nr [...] w G. oraz bezumownym użytkownikiem garażu nr [...], wobec czego ma interes prawny w sprawie. Zawnioskował o zobowiązanie PINB dla miasta G. do wszczęcia postępowania i wydania w sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę tych obiektów, dokonanie wykładni prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. – "zasada zamkniętości klasyfikacji rodzajowej obiektów budowlanych w stosunku do obiektu budowlanego małej architektury w postaci zadaszonych osłon nie będącego budynkiem i nie wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę po wykonanych robotach budowlanych polegających na jego przebudowie" oraz o zobowiązanie organu do uzupełnienia materiału dowodowego wedle złożonego załącznika nr 1 do skargi (kopii rejestrów pozwoleń na budowę i map zasadniczych lub zdjęć lotniczych po inwestycjach z [...] r. i końca lat 60 XX wieku). W uzasadnieniu opisał czynności podejmowane przez organ w wyniku dokonanego przez niego zgłoszenia z [...] r. Zwrócił uwagę, że wówczas nie znał jeszcze historii powstawania obiektów, dokonywanych przeróbek, dlatego zawiadomienie dotyczyło budynków garaży nr [...],[...] i [...]. Organ wszczął postępowanie dotyczące budynków, wydane decyzje nie są mu znane. Tymczasem postępowanie dotyczące budynków w istocie dotyczy obiektów małej architektury, następnie przebudowanych, co ukrywa Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w G. Skarżący podał, że [...] r. wezwał organ do usunięcia naruszeń prawa budowlanego. W piśmie z [...] r. uzupełniającym skargę A. F. podał, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu, które powinno być prowadzone w oparciu o art. 50, 51 i 52 prawa budowlanego, po wcześniejszym zawiadomieniu obywatelskim organu o naruszeniu prawa. Stanowisko swoje skarżący podtrzymał w pismach procesowych z dnia [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r. Stanowisko skarżącego podtrzymała także ustanowiona z urzędu pełnomocnik, podając w piśmie z [...] r., że organ prowadził postępowanie w trybie art. 48 prawa budowlanego, a nie rozważył zastosowania art. 50 i 51 prawa budowlanego. Postępowanie na tej podstawie ma obowiązek organ wszcząć z urzędu, wobec bierności pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę PINB dla miasta G. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że w dniu [...] r. wpłynęło do organu pismo skarżącego, dotyczące samowoli budowlanej polegającej na budowie garaży nr [...],[...] i [...], stanowiących własność Spółdzielni Mieszkaniowej "A". Opisano czynności podjęte przez organ w stosunku do tych garaży. Wyjaśniono, że garaż nr [...] był przyznany skarżącemu na podstawie umowy najmu z [...] r. Została ona rozwiązana z dniem [...] r. z powodu zaległości czynszowych. Najemca nie zwrócił przedmiotu najmu, wobec czego przeprowadzono postępowanie sądowe dotyczące wydania garażu. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] r. SR w G. w sprawie o sygn. [...] nakazał skarżącemu opróżnienie i wydanie garażu Spółdzielni. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania informował skarżącego, że w sprawie dotyczącej garaży nie ma przymiotu strony, albowiem nie legitymuje się interesem prawnym, nie ma żadnego tytułu ani do gruntu, ani do lokalu. Na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. pełnomocnik organu podał, że prowadzi postępowanie w stosunku do garaży na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Aktualnie zostało ono zawieszone postanowieniem z [...] r. nr [...] do czasu rozpoznania przez Sąd Okręgowy w G. apelacji A. F. od wyroku SR w G., nakazującego mu wydanie garażu. Na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. skarżący potwierdził, że nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości objętych postępowaniem, aktualnie bezumownie korzysta z jednej nieruchomości objętej postępowaniem i z tego tytułu są mu naliczane opłaty. Kontrolując wyczerpanie przez skarżącego trybu wniesienia skargi na bezczynność, Sąd uzyskał od skarżącego informację, że składał zażalenie na bezczynność w roku [...], które nie zostało uznane przez organ wyższego stopnia za uzasadnione. Jak dokumentują akta sprawy, pismem z [...] r., skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., skarżący wniósł skargę na czynności PINB dla miasta G. W odpowiedzi na tę skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z [...] r. uznał zarzuty za nieuzasadnione, podając że niezwłocznie zostały podjęte czynności kontrolne a organ I instancji prawidłowo prowadzi postępowanie. W piśmie tym jednocześnie wskazano, że wobec braku interesu prawnego w sprawie, A. F. nie może być uznany za stronę postępowania, nie ma w związku z tym możliwości składania skutecznych wniosków i wglądu w akta sprawy. Nadto akta administracyjne dokumentują, że skarżący wielokrotnie kierował od organu I instancji pisma zawierające żądanie wydania nakazu rozbiórki, w tym także już po wniesieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Pierwszą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było, czy skarżący wyczerpał przed wniesieniem skargi przysługujące mu w trybie administracyjnym środki zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność, takim środkiem jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego, wnoszone do organu wyższego stopnia. Nie wyczerpanie środków zaskarżenia skutkuje odrzuceniem skargi przez sąd jako niedopuszczalnej. Wobec powyższego Sąd zwrócił się do skarżącego wezwaniem z 17 listopada 2011 r. o wskazanie czy wystąpił ze stosownym zażaleniem do organu wyższego stopnia. W odpowiedzi skarżący podał, że składał takie zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w II połowie [...] r., zaś organ ten odpowiedział mu pismem, w którym "odsunął go od sprawy". Po analizie pisma skarżącego z [...] r. skierowanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz odpowiedzi tego organu z [...] r. Sąd stanął na stanowisku, że skarga jest dopuszczalna, zaś skarżący wyczerpał środek zaskarżenia w postaci złożenia zażalenia z art. 37 k.p.a. Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wymaga, aby zażalenie takie było wniesione bezpośrednio przed wniesieniem skargi, nie limituje też okresu, w jakim skarga na bezczynność może być wniesiona do sądu po uprzednim zażaleniu na niezałatwienie sprawy. Uznanie skargi za dopuszczalną otworzyło drogę do jej rozpoznania i weryfikacji jej zasadności. Skarga na bezczynność organu przysługuje w stosunku do rozstrzygnięć i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Uwzględniając skargę, sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności, której domaga się skarżący (art. 149 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący domaga się zobowiązania organu do wydania decyzji o rozbiórce obiektów budowlanych w oparciu o przepisy prawa budowlanego, w szczególności przy zastosowaniu art. 50 i 51 prawa budowlanego. Po pierwsze należy zatem wyjaśnić, że w postępowaniu dotyczącym zarzutu bezczynności Sąd nie może badać sprawy merytorycznie, zatem nie podlega weryfikacji podstawa prawna, na jakiej winno dojść do rozstrzygnięcia sprawy, Sąd nie może też określić, jakiej treści winno być rozstrzygnięcie organu administracji. Sąd weryfikując skargę analizuje jedynie, czy istotnie organ nie podejmuje czynności w sprawie, a strona wnosząca skargę może się domagać aktywności organu i stawiać mu zarzut bezczynności. Rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wymaga przy tym legitymacja skarżącego do wniesienia skargi. Zgodnie z przepisem art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Kategoria interesu prawnego, do jakiej odwołuje się powołany przepis, w przypadku skargi na bezczynność, wymaga rozważenia, czy wnoszący skargę może domagać się wydania decyzji, zatem czy w postępowaniu administracyjnym przysługuje mu przymiot strony. Bezsporne w sprawie jest, że skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego (rzeczowego lub obligacyjnego) ani do obiektów, których postępowanie miałoby dotyczyć, ani do gruntów lub obiektów znajdujących się w ich sąsiedztwie, na które obiekty te mogłyby oddziaływać. Faktyczne korzystanie z jednego z garaży, bez podstawy prawnej, nie tworzy po stronie skarżącego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, działania organu i ewentualne rozstrzygnięcia nie będą bowiem ingerowały w prawa i obowiązku skarżącego. Kategoria praw i obowiązków, związana z interesem prawnym, wymaga aby dana sfera podlegała regulacji przez przepisy prawa, nie można mówić o prawach czy obowiązkach bez odniesienia do norm je wyznaczających. Interesy nie podlegające wyznaczeniu i ochronie przez przepisy prawa tradycyjnie są postrzegane jako interesy faktyczne, nie prawne, i nie tworzą legitymacji procesowej. Z tego względu nie można przyjąć, że skarżący jest legitymowany do domagania się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań w stosunku do przedmiotowych obiektów. W konsekwencji nie można także uznać, że ma legitymację we wniesieniu skargi na bezczynność, postawa organu i jego działania nie dotyczą sfery interesu prawnego skarżącego. Okoliczność ta uzasadnia oddalenie wniesionej skargi, bez dokonywania przez sąd sprawdzenia, czy organ administracji pozostaje w bezczynności. Skoro bowiem skarga pochodzi od osoby, która nie może domagać się wydania decyzji, sąd nie może badać, czy istnieją podstawy do zobowiązania organu do wydania takiej decyzji i organ do jej wydania zobowiązać. Skarżący w licznych pismach i w toku rozprawy wskazywał, że w swojej ocenie może domagać się aktywności organu, albowiem postępowanie, o jakie wnioskuje, winno być przeprowadzone z urzędu, zatem jako osoba dokonująca "zgłoszenia obywatelskiego" ma interes w sprawie. Wyjaśnić zatem należy, że obowiązek prowadzenia przez organ postępowania z urzędu nie oznacza, że każda osoba, w tym informująca organ o zaistnieniu przesłanek do wszczęcia takiego postępowania, może brać w nim udział jako strona. Także wszczynając postępowanie z urzędu organ jest obowiązany ustalić krąg stron postępowania, którymi zgodnie z art. 28 k.p.a. są osoby, których interesu prawnego postępowanie dotyczy. Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie ma, wbrew przekonaniu skarżącego, charakteru skargi powszechnej, przysługuje bowiem stronie postępowania, o czym wprost stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Odmiennie natomiast wygląda, uregulowane przepisami rozdziału VIII k.p.a. prawo każdej osoby do wnoszenia petycji, skarg i wniosków. Pisma takie, w tym skargi, nie muszą pochodzić od strony postępowania. Sposób ich rozpoznania regulują powołane przepisy rozdziału VIII k.p.a., należy jednak wyjaśnić skarżącemu, że w stosunku do rozstrzygnięć organów stanowiących załatwienie takiej skargi, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie przysługuje zatem także skarga na bezczynność w załatwieniu takiej skargi lub wniosku. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności i podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.