II SAB/Gl 5/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Iwona Bogucka (spr.), WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant stażysta Beata Kapłon, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Starosty P. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę Pismem z dnia [...] 2002 r. "A" Spółka z o.o. w M. zwrócił się do Starosty P. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie ścieków komunalnych z sołectw M. i G. przelewem burzowym przez rów A i B do rzeki P.. Po uzupełnieniu przez wnioskodawcę operatu wodnoprawnego, pismem z [...] 2003 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie odprowadzania nadmiaru ścieków kanalizacji ogólnospławnej z sołectw M. i G. do rzeki P.. Zawiadomienie otrzymali również małżonkowie D., jako właściciele gruntu przy rowie B, którzy przedstawili swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] 2003 r. Decyzją z dnia [...] r. Starosta P. udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków przelewem burzowym średnio 10 razy do roku do rowu melioracyjnego A, w ilości [...] l/s. Odwołanie od tej decyzji złożyli M. i A. D., domagając się jej uchylenia. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest należyte ustalenie osób będących stronami postępowania. W części czynności procesowych przed organem I instancji brały bowiem udział osoby, które pominięto przy kolejnych czynnościach i którym nie doręczono decyzji. Status tych osób nie został przez organ I instancji wyjaśniony. Pismami z [...] i [...] 2004 r. Starosta P. zwrócił się do Spółki Wodnej w M. o przedstawienie wykazu właścicieli działek, przez które przebiega rów A i B. W odpowiedzi Spółka poinformowała, że nie dysponuje aktualnymi mapami, jednakże materiały źródłowe znajduje się w biurze geodezji Starostwa Powiatowego w P.. W następnej kolejności [...] 2004 r. organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie operatu wodnoprawnego w zakresie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zakresie oddziaływania zamierzonego korzystania z wody. Wezwanie zostało ponowione [...] 2005 r. Pismem z dnia [...] 2005 r. A. D. skierował do Wojewody [...] wezwanie o "wszczęcie postępowania w sprawie niedopełnienia obowiązków, jakie na Starostę nakłada ustawa Prawo wodne". W piśmie podał, że po przekazaniu do ponownego rozpatrzenia sprawy w kwestii pozwolenia wodnoprawnego, wielokrotnie informował Starostę o naruszaniu przez "A" spółkę z o.o. w M. przepisów prawa wodnego, który winien o tych nieprawidłowościach powiadomić organy ochrony środowiska. Wniósł także o wyjaśnienie z jakich powodów zawieszono postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. A. D. wniósł także zastrzeżenia do zapisów złożonego przez wnioskodawcę operatu wodnoprawnego. Podkreślił, że organ II instancji zalecił ustalenie kręgu stron postępowania czego do chwili obecnej nie zrobiono. Pismo to zostało [...] 2006 r. przekazane przez Wojewodę do Starosty P.. Wojewoda uznał, że skoro postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego nie zostało zakończone, to wszelkie uwagi, wnioski i dowody stron winny być rozpatrywane przez organ I instancji. O stanowisku tym poinformowano A. D.. Dnia [...] 2006 r. A. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Starosty P.. W uzasadnieniu podał, że Starosta mimo upływu dwóch lat od przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie zakończył postępowania i nie wydał decyzji. Skarżący wyjaśnił, że wniósł do Wojewody [...] skargę na bezczynność Starosty pismem z [...] 2005 r., jednakże Wojewoda uchylił się od rozpatrzenia sprawy i nie podjął stosownych czynności, co uzasadnia wniesienie skargi do Sądu. W odpowiedzi na skargę Starosta P. wniósł o jej oddalenie. Opisał przebieg postępowania i podał, że wnioskodawca dostarczył wykaz właścicieli rowu A [...] 2005 r., zaś w [...] 2006 r. został wezwany o uzupełnienie wykazu o właścicieli rowu B. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego jest prowadzone na wniosek podmiotu zainteresowanego. Za korzystanie ze środowiska bez wymaganych pozwoleń podmiot ten ponosi odpowiedzialność A. D. nie jest wnioskodawcą w sprawie i nie wynika ze skargi, jakie jego prawa zostały naruszone przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu. W przypadku skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. Skargę na bezczynność wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu w sprawie spełnione zostały przesłanki formalne do wniesienia skargi na bezczynność. W postępowaniu administracyjnym na stronie nie ciąży obowiązek sprecyzowania podstawy prawnej składanego żądania, zaś w piśmie z [...] 2005 r. A. D. podniósł kwestię bierności organu I instancji i zwłoki w powzięciu decyzji. W reakcji organ wyższego stopnia, nie odnosząc się wprost do kwestii przewlekłości, przekazał pismo i zarzuty strony organowi I instancji, o czym stronę poinformowano. Nie można przyjąć, iż praktyka taka niweczy działania strony i nakłada na nią obowiązek składania kolejnych zażaleń, bądź to na działanie organu I bądź II instancji. Wymóg taki prowadziłby do dalszego przedłużania postępowania, utrudniając rozpatrzenie zarzutu bezczynności przez sąd. Stąd uprawnione było w ocenie Sądu przekonanie skarżącego, iż wyczerpał tok postępowania przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., gdy organ wyższego stopnia de facto nie rozpoznał jego zarzutów i przekazał je organowi prowadzącemu postępowanie. Z akt nie wynika przy tym, aby przy tym fakcie doszło do wydania postanowienia w przedmiocie bezczynności. W takiej sytuacji faktycznej termin do wniesienia skargi do Sądu należy liczyć od dnia doręczenia stronie stanowiska organu, który to termin został zachowany. Uprawnionym do wniesienia skargi, zgodnie z art. 50 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Należy zauważyć, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu nie jest tożsamy z kategorią strony danego postępowania, ustaloną zgodnie z art. 28 k.p.a. /por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Mendek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze 2005 r. s. 129 i nn/. Zgodnie z art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm./, stroną postępowania wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Skarżący, o ile należy do którejś z wymienionych kategorii, ma zatem status strony w postępowaniu administracyjnym. Wskazane wyznaczenie kręgu stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia jest uzasadnione, albowiem udzielone pozwolenie może oddziaływać na prawa i obowiązki wskazanych podmiotów, w tym osób władających gruntem. Należy jednak zaznaczyć, że oddziaływanie to może mieć miejsce w sytuacji udzielenia pozwolenia /stąd uzasadniony udział tych podmiotów w postępowaniu do udzielenia takiego zezwolenia prowadzącym/. Inaczej wygląda sytuacja, gdy zezwolenie nie jest udzielane. Nie będąc wydanym, zezwolenie takie nie może wywierać wpływu na sytuację prawną podmiotów różnych od wnioskodawcy. Interes prawny jako przesłanka wniesienia skargi do Sądu przejawia się w tym, że podmiot działa we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Zgodnie z art. 131 ust. 1 prawa wodnego, pozwolenia wodnoprawne udziela się na wniosek. Rozszerzenie o przyznanie uprawnienia leży zatem po stronie wnioskodawcy. Inne strony postępowania nie są uprawnione do występowania w interesie wnioskodawcy, lecz swoim własnym. Nie mogą zatem podnosić zarzutu bezczynności organu, nieudolność czy opieszałość organów w działaniu nie godzi bowiem w ich interes prawny. Zarzut taki może natomiast formułować wnioskodawca, zainteresowany ustaleniem swoich praw i obowiązków. Należy przy tym zaznaczyć, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd była kwestia działalności organów przy udzieleniu nowego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z treścią skargi, nie była nią natomiast działalność organów co do egzekwowania warunków ewentualnie posiadanego przez wnioskodawcę pozwolenia. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.