II SAB/Gl 50/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. H. na bezczynność Burmistrza Miasta S. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o wydzierżawienie wywłaszczonej nieruchomości p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. T. H. wniósł za pośrednictwem Burmistrza Miasta S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność tego organu. Z treści skargi wynika, że wskazany wyżej organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia [...] r. o wydzierżawienie nieruchomości położonej w O., obejmującej parcele gruntowe nr [...] i [...], stanowiące przed wywłaszczeniem własność wnioskodawcy, jak również nie załatwił wniosku skarżącego z dnia [...] r. o stwierdzenie nieważności umowy dzierżawy przedmiotowych nieruchomości, sporządzonej w trybie bezprzetargowym. W uzasadnieniu skarżący podał, iż Gmina S. wydzierżawiając wskazane nieruchomości odeszła od celu na jaki zostały one wywłaszczone, tj. urządzenia pola namiotowego. Nadto formułując zarzut zaniechania wydania decyzji administracyjnych kończących postępowanie w sprawach zainicjowanych powołanymi pismami, skarżący wskazał, iż organ ustosunkował się pisemnie jedynie do pierwszego z wniosków. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz w odpowiedzi na skargę wniósł o jej nieuwzględnienie jako bezzasadnej. Argumentując podniósł, iż pisma skarżącego z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. związane są ze sferą cywilno-prawną, a zatem ich załatwienie nie mogło nastąpić w drodze decyzji, która zastrzeżona jest dla postępowania administracyjnego. Nadto podkreślił, iż na każde z przedmiotowych pism skarżący otrzymał niezwłocznie pisemną odpowiedź. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, sprawa zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości pomiędzy skarżącym a Gminą S., która jest jak wynika z akt sprawy, właścicielem spornych działek, jak również sprawa stwierdzenia nieważności umowy (czy też umów) najmu tychże nieruchomości pomiędzy Gminą S. a [...] przy KWK [...] z J., nie należą do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa m.in. art. 3 § 2 p.p.s.a., w którym wymienione zostały kategorie aktów prawnych i czynności podlegające kontroli tego sądu. Powołany przepis w pkt 8 stanowi, iż sąd administracyjny jest również właściwy do orzekania w sprawach skarg na bezczynność, jednakże tylko w odniesieniu do przypadków wymienionych od pkt 1 do 4a. Aby zatem możliwe było złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, organ ten musi pozostawać w zwłoce z wydaniem: - decyzji administracyjnej, - postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, - postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, - innych niż określone powyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, - a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Zgodnie z przyjętą linią w orzecznictwie, w sytuacji jeśli skarga na bezczynność została skierowana do organu administracji publicznej, który nie tylko nie jest właściwy do załatwienia sprawy, ale sama sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, to właściwe jest orzeczenie przez sąd administracyjny o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej z braku właściwości. Odnosząc poczynione wyżej spostrzeżenia do poddanej kontroli Sądu skargi stwierdzić należy, że jej przedmiot leży poza zakresem właściwości sądu administracyjnego, wyznaczonym treścią przywołanych wyżej przepisów. Zakreślona w skardze bezczynność nie mieści się w kategorii spraw rozstrzyganych przez podjęcie aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Stosownie do art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, a w szczególności oddania w najem lub dzierżawę, co następuje w drodze przetargu lub w formie bezprzetargowej. Sprawy związane z przeprowadzeniem przetargu, jak i sytuacje od jego odstąpienia reguluje rozdział 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie od powyższego po ustaleniu dzierżawcy (bądź najemcy) następuje zawarcie umowy. Nie budzi wątpliwości, iż wydzierżawienie, jak i wynajem nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Tak więc do tak zawartych umów zastosowanie będą miały przepisy ... Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższych czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umów, czy też stwierdzenia ich nieważności. W szczególności, powołana ustawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości, ani też decyzji o stwierdzeniu nieważności umowy najmu nieruchomości. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie wniosku o dzierżawę, a w istocie oferty zawarcia umowy, podobnie jak kwestionowanie ważności umowy najmu, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 k.p.a., podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. Za niedopuszczalnością takiego rozwiązania przemawia fakt, iż w tym wypadku burmistrz nie działałby jako organ administracji, lecz wykonywałby uprawnienia właścicielskie gminy. Tak więc żądania skarżącego zawarte we wnioskach są niedopuszczalne, albowiem do ewentualnego przymuszenia zawarcia umowy cywilnoprawnej jak i oceny jej prawidłowości nie jest właściwy sąd administracyjny. Umowa taka może być kwestionowana na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W konsekwencji, brak podstaw do przyjęcia, aby załatwienie sprawy następowało w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niewątpliwie zatem wskazane w tym przepisie czynności mają charakter cywilnoprawny i są dokonywane na w ramach dwustronnej czynności prawnej (zawarcia umowy). Nie sposób tym samym przyjąć, iż należą do sfery administracji publicznej, nad którą kontrolę sprawują sądy administracyjne W związku z powyższym ewentualne zaniechania Burmistrza S., w opisanym wyżej zakresie, nie noszą znamion bezczynności, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. Wystąpienie z wnioskiem o wydzierżawienie nieruchomości jak również stwierdzenie nieważności umowy jej najmu nie należy do spraw, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Dzierżawa, podobnie jak najem są instytucjami prawa cywilnego, a nie administracyjnego, a ich zawarcie czy wygaśniecie nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zatem sprawa będąca przedmiotem skargi nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a sprawy cywilnej, a tym samym nie podlegają właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego a kognicji sądu powszechnego. Z tych wszystkich względów skarga na bezczynność podlega odrzuceniu z braku kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.