II SAB/Gl 50/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. Sp. k. w Z. na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Z. do wydania aktów rozstrzygających 3 (trzy) wnioski skarżącej z dnia [...] r. w terminie 1 (jednego) miesiąca od zwrotu organowi akt postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta Miasta Z. na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Spółka "A" Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w Z. wystąpiła do Prezydenta Miasta Z. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonych w Z. przy ul. [...], [...] i [...] oznaczonych jako działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14. 15 i 16, stanowiących własność Skarbu Państwa, dla których Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgi wieczyste o numerach [...],[...] i [...]. Trzy wnioski Spółki "A" Sp. z o.o. Sp. K. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości wpłynęły do Urzędu Miasta Z. w dniu [...]r. i zostały zarejestrowane pod numerami: [...],[...] oraz [...]. Pismem organu z dnia [...]r. zawiadomiono wnioskodawcę, zgodnie z art. 36 § 1 kpa, o niezałatwieniu przedmiotowych spraw w terminie wynikającym z art. 35 kpa i jednocześnie wyznaczono nowy termin ich rozpatrzenia do końca 2012 r. Pismem z dnia [...]r. "A" Sp. z o.o. Sp. K. złożyła zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta Z. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które przekazało sprawę do Wojewody [...] jako organu właściwego do jej rozpatrzenia. Wojewoda [...] pismem z dnia [...]r. wezwał Prezydenta Miasta Z. do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącego. W odpowiedzi pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta Z. wyjaśnił, iż zawiadomiono wnioskodawcę, zgodnie z obowiązkiem wskazanym w art. 36 § 1 kpa, o niezałatwieniu przedmiotowych spraw w terminie wynikającym z art. 35 kpa i jednocześnie wyznaczono nowy termin ich rozpatrzenia tj. do końca 2012 r. Wskazano, że duża liczba prowadzonych postępowań, stanowiących indywidualne przypadki, wymagające szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego, powoduje niemożność zachowania ustawowych terminów. Nadmieniono, że w roku 2011 wydane zostały 284 decyzje w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a na koniec roku 2011 pozostało jeszcze niezakończonych ponad 250 spraw. Wnioski Spółki "A" Sp. z o.o. Sp. K. wpłynęły dnia [...]r., jednakże już w stosunku do wniosków wpływających od listopada 2011 r. wyznaczano termin rozpatrzenia na koniec 2012 r. Wnioski są rozpatrywane z uwzględnieniem daty złożenia. Ponadto organ prowadzący postępowanie, w celu ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie, jest zobowiązany zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 83) do uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z dniem [...]roku wygasły obowiązujące umowy z rzeczoznawcami majątkowymi, zatem zaistniała konieczność przeprowadzenia nowej procedury przetargowej na realizację zadań związanych z szacowaniem nieruchomości. Nowe umowy z rzeczoznawcami podpisano w dniu [...] r. Zgodnie z postanowieniami umowy zawartej z rzeczoznawcą, wykonującym wyceny w rejonie Miasta Z., w którym położone są przedmiotowe nieruchomości, termin realizacji zlecenia wynosi 25 dni. Powyższa okoliczność jest kolejną, uniemożliwiającą organowi zachowanie dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy. Postanowieniem wydanym dnia [...]r. Wojewoda [...] uznał zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta Z. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej spraw z wniosku "A" Sp. z o.o. Sp. K. o przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego, za nieuzasadnione, przychylając się do wyjaśnień Prezydenta Miasta Z. i uznając, że dopełnił on obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 kpa. Nadto, pismem z dnia [...]r. organ I instancji wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej oraz Wydziału Budownictwa o informacje dotyczące przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne, które uniemożliwiłyby przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowych działek. Odpowiedzi udzielono pismem z dnia [...]r. o numerze [...]. Następnie w dniu [...]r. wystosowano pisma do "A" Sp. z o.o. Sp. K. informujące, iż opłata za przekształcenie prawa jest ustalana w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego, a koszt wykonania wyceny ponoszą wnioskodawcy. W związku z powyższym wezwano Spółkę o wpłatę kwot za wyceny nieruchomości będących przedmiotem wniosków. W tym stanie pismem z dnia [...]r., które wpłynęło do organu w dniu [...]r. "A" Sp. z o.o. Sp. K. w Z. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Z. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w przedmiocie przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości położonych w Z. przy ul. [...]. Organowi administracji zarzucono: 1. naruszenie art. 35 kpa poprzez niezałatwienie sprawy przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w terminie, 2. naruszenie art. 36 kpa w zw. z art. 57 § 1-3 kpa poprzez nieprawidłowe wyznaczenie nowego terminu załatwienia ww. sprawy, 3. naruszenie art. 12 kpa poprzez niezasadne ustalenie nadmiernie wydłużonego terminu do załatwienia ww. sprawy, 4. naruszenie art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organu administracji. Na tej podstawie skarżąca Spółka wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta Z. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w przedmiocie przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości, 2. zobowiązanie Prezydenta Miasta Z. do wydania decyzji w terminie do 30 dni od chwili uprawomocnienia się orzeczenia, 3. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca Spółka nie zgodziła się z twierdzeniami organu, podnosząc, że strona postępowania administracyjnego nie może być obarczona skutkami działań, czy też opóźnienia w wykonywaniu działań wchodzących w zakres kompetencji organu administracji, takich jak np. realizacja w terminie postępowań przetargowych, koniecznych do właściwego wykonywania ustawowych zadań tego organu. Realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem i ma na celu realizację uprawnień ustawowych przysługujących stronom postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. V SAB 147/99 od obowiązku tego nie zwalniają trudności obiektywne jak np. brak etatów czy środków pieniężnych. Nie ma też znaczenia, czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 września 2010 r., sygn. II SAB/Kr 38/10). Zdaniem Spółki w świetle powyższego, nie znajduje zrozumienia wyjaśnienie Prezydenta Miasta Z. jakoby ustalenie rocznego terminu na załatwienie sprawy spowodowane było nieprzeprowadzeniem w terminie procedury przetargowej mającej na celu wyłonienie kandydatów na rzeczoznawców majątkowych. Prawidłowe zorganizowanie procesu przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w tym zawarcie odpowiedniej liczby umów z rzeczoznawcami majątkowymi, obciąża organ administracji. To organ powinien tak dysponować środkami finansowymi i z odpowiednim wyprzedzeniem planować zawieranie stosownych umów, aby nie narażać stron na dodatkowe utrudnienia. W żadnym wypadku tego typu okolicznościami nie mogą być obciążane strony postępowań administracyjnych. Nadto zarzucono, że nowy termin na rozpatrzenie sprawy, ustalony przez organ administracji, nie spełnia zasad wyznaczania terminów i rozpatrywania spraw w terminach wskazanych w art. 35 kpa. Zgodnie z przepisem § 2 tegoż artykułu, czas na załatwienie spawy szczególnie skomplikowanej został ustalony na okres do dwóch miesięcy, tymczasem Prezydent Miasta Z. do załatwienia wnioskowanej przez skarżącego sprawy, wydłużył ten termin sześciokrotnie. Przepis art. 36 kpa nie ustala co prawda zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, ale nie może oznaczać to pełnej dowolności organu w tym zakresie. Organ jest obowiązany działać zgodnie z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – tj. zasadą szybkości tego postępowania. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 czerwca 2011 r., zasady ogólne wyrażone w kpa nie są tylko dezyderatami, czy postulatami, bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią obowiązujące normy prawne, które ustalają prawne wytyczne działania organów administracji. Zasady te są wiążące dla organów administracji na równi z innymi przepisami, gdyż stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną. W niniejszej sprawie organ administracji naruszył zasady szybkości i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wreszcie wskazano, iż określając termin na załatwienie sprawy "do końca 2012 r.", organ administracji nie dokonał właściwej jego konkretyzacji. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. II SAB/Go 28/08, nowy termin wskazany na podstawie art. 36 kpa musi być konkretny i określony zgodnie z zasadami przyjętymi w kpa, tj. w dniach, tygodniach i miesiącach. Podkreślono też, że z pisma organu administracji z dnia [...]r. w żaden sposób nie wynika, iż nawet roczny termin ustalony do załatwienia sprawy zostanie dochowany. Prezydent Miasta Z. oględnie wskazał bowiem, iż czynności zmierzające do realizacji wniosków zostaną podjęte "w najbliższym czasie" i że będą one realizowane "w miarę posiadanych środków". Skarżący nie ma zatem możliwości nawet przewidywać, kiedy jego wniosek faktycznie zostanie zrealizowany. Tego rodzaju sytuacja uniemożliwia skarżącemu korzystanie z przysługujących mu uprawnień ustawowych dotyczących przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego konkretnych nieruchomości położonych w Z., a znacznie wydłużająca się procedura tego przekształcenia naraża skarżącego na poważne straty gospodarcze i finansowe. Wobec powyższego, działanie Prezydenta Miasta Z. jest sprzeczne z prawem i nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach, które uprawniają stronę do realizowania bez zbędnej zwłoki swoich uprawnień w postępowaniu administracyjnym, co uzasadnia wniesienie skargi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Z. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ wskazał, że termin załatwienia sprawy wyznaczony na koniec 2012 roku – co jest jednoznaczne z datą 31 grudnia 2012 r. – został ustalony zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 36 § 1 kpa, w sposób pozwalający na kontrolę jego dochowania. Nie można zgodzić się ze skarżącym, jakoby nie miał możliwości przewidywać, kiedy jego wniosek zostanie zrealizowany – nastąpi to bowiem najpóźniej do końca bieżącego roku, tj. dnia 31 grudnia 2012 r. Jak stwierdził Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...]r., wyznaczenie długiego terminu nie oznacza, że sprawa nie może zostać rozpatrzona szybciej. Organ podał też, że planowane jest zakończenie postępowań w wyznaczonym terminie, tj. do 31 grudnia 2012 r. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia, skarga wnioskodawcy na bezczynność organu administracji publicznej jest nieuzasadniona. Nadto, na wezwanie Sądu pismem z dnia 13 grudnia 2012 r. organ, którego bezczynność zaskarżono, wyjaśnił że w dalszym ciągu prowadzone jest postępowanie dowodowe w niniejszych sprawach. W dniu 3 grudnia 2012 r. wnioskodawca złożył bowiem nowe wnioski dowodowe o przeprowadzenie wizji w terenie i uzupełnienie operatów szacunkowych, sporządzonych dnia 30 września 2012 r. Oczekuje się odpowiedzi rzeczoznawcy najpóźniej do dnia 17 grudnia 2012 r. Prowadzone są też czynności w celu zebrania dokumentacji niezbędnej w postępowaniu o udzielenie pomocy publicznej de minimis w związku z wnioskiem użytkownika wieczystego o rozłożenie na raty opłat za przekształcenie. Wskazano też na zmianę nazwy podmiotu, lecz brak dokumentów w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Aczkolwiek może budzić wątpliwości ocena, czy w niniejszej sprawie zachodzi przypadek bezczynności organu w świetle opisanego wyżej przebiegu postępowania, czy też chodzi o przewlekłość tego postępowania, to jednak kwestia ta nie ma wpływu na wynik sprawy sądowej. W obydwu wypadkach uwzględnienie skargi skutkuje bowiem wydaniem orzeczenia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu i stwierdzeniem, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taki zakres kompetencji sądu administracyjnego wynika bowiem z treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zdaniem sądu administracyjnego, w pełni należy zaś podzielić argumentację skarżącego w zakresie naruszenia art. 35 kpa. Przepis § 3 wyznacza maksymalny 2-miesięczny termin załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej. Z mocy art. 35 § 5 kpa, do terminów załatwienia sprawy nie zalicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, terminów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stąd też w niniejszej sprawie do terminów załatwienia 3 wniosków skarżącej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, które wpłynęły do organu w dniu [...]r., nie należało zaliczyć jedynie okresu sporządzenia operatów szacunkowych przez rzeczoznawcę majątkowego oraz okresów wyznaczonych stronie bądź innym organom celem dokonania określonych czynności bądź złożenia wyjaśnień. W niniejszej sprawie nie wiadomo zaś, kiedy organ administracji zlecił sporządzenie operatu szacunkowego i jaki termin wyznaczono skarżącej celem zapoznania się z jego treścią, stąd też nie sposób ocenić, czy złożenie nowych wniosków dowodowych w dniu 3 grudnia 2012 r. było działaniem zawinionym przez skarżącą Spółkę, a zatem okres ten nie podlegał zaliczeniu do terminu załatwienia sprawy z mocy art. 35 § 5 kpa. Wskazać też przyjdzie, że sam fakt dopełnienia powinnościom organu z art. 36 kpa, nie oznacza jeszcze stwierdzenia braku bezczynności bądź przewlekłości, jak to uznał organ administracji. Istotne jest bowiem wykazanie przesłanek uzasadniających niezałatwienie sprawy w terminach ustawowych, o których mowa w art. 35 § 5 kpa. Tymczasem przywołane przez organ przeszkody w postaci znacznej ilości spraw i kolejności ich rozpatrzenia wg daty wpływu wniosków oraz konieczność uruchomienia procedury przetargowej celem wyboru rzeczoznawców majątkowych, nie podpadają pod przesłanki, wymienione w tym przepisie. W szczególności zaś musi budzić dezaprobatę wyznaczenie przez organ z góry rocznego terminu załatwienia sprawy i to w nieprecyzyjny sposób, zanim podjęto jakiekolwiek czynności procesowe. Nie mogą też odnieść skutku wyjaśnienia co do trybu realizacji zadań związanych z szacowaniem nieruchomości. Nie wyjaśniono nawet przyczyn, dla których nowe umowy podpisano dopiero [...]r., podczas gdy wszak wiadomo było, że poprzednio zawarte umowy wygasły z dniem 31 grudnia 2011 r. i dlaczego w takiej sytuacji organ nie podjął działań w terminie, zapewniającym ciągłość obowiązywania umów. Z tych też względów skład orzekający nie dopatrzył się przesłanek z art. 35 § 5 kpa, uzasadniających przyjęcie, że obiektywne przeszkody, a nie brak należytej organizacji zadań, uniemożliwiły rozpatrzenie wniosków skarżącej w terminach ustawowych, maksymalnie – dwumiesięcznych. Jednakże przywołane przez organ okoliczności w ocenie sądu administracyjnego winny skutkować przyjęciem, że bezczynność organu, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania, nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym względzie przywołać należy zasadę równości wobec prawa, co skutkuje koniecznością rozpatrywania spraw wg kolejności ich wpływu. Z tych też względów brak podstaw do wymierzenia organowi grzywny z mocy art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze wyjaśnienia organu i obecny etap gromadzenia materiału dowodowego, uwzględniając skargę sąd administracyjny wyznaczył organowi miesięczny termin załatwienia sprawy, który to termin biegnie od dnia zwrotu organowi akt postępowania (art. 286 § 2 cyt. ustawy). Określenie terminu miesięcznego, a nie – liczonego w dniach, wynika z uwzględnienia treści art. 35 § 5 kpa. Wobec uwzględnienia skargi należało nadto na wniosek skarżącej rozstrzygnąć o kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (240 zł) i opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), czyli łącznie 357 zł (art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy). sw