II SAB/Gl 51/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skarg W. I. i Z. I. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie niezałatwienia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie klasyfikacji gruntu oddala skargi. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o zmianie klasyfikacji gruntu, stanowiącego wspólność ustawową J. i K. S. na działce nr 1 w obrębie [...] m. J. w ten sposób, że dotychczasowy stan: ŁIV – 0.5127 ha, LsIV – 0.3360 ha, razem 0.1433 ha, zmieniono na: ŁV – 0.5422 ha, LsV – 0.2735 ha, dr/V – 0.033 ha, razem 0.1433 ha. Wnioskiem z dnia [...]r. Z. I. i W. I. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na niedopuszczalną zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Po rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców, decyzją z dnia [...]r. nr [...] Główny Geodeta Kraju orzekł o utrzymaniu decyzji odmownej w mocy. Skargę Z. I. i W. I. na decyzję ostateczną oddalono na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 600/12. W motywach Sąd wskazał, iż skarżącym jako właścicielom nieruchomości sąsiedniej, nie przysługiwała legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego, bowiem posiadają jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji orzekającej o zmianie klasyfikacji gruntu na działce nr 1. Z kolei Z. I. i W. I. w szeregu pismach skierowanych do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego domagali się wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji Prezydenta Miasta J., wskazując na jej wady prawne i zasadę praworządności. Na powyższe pisma organ udzielił odpowiedzi. Następnie pismem z dnia [...] r. Z. I. i W. I. złożyli skargę do Głównego Geodety Kraju, zarzucając [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylanie się od podjęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pismem z dnia [...] r. Główny Geodeta Kraju uznał jednak skargę za bezzasadną. Zarzuty w zakresie bezprawnego wyłączenia powierzchni użytku Ls na działce nr 1 na cele nieleśne Z. I. i W. I. ponowili w kolejnych pismach, na które [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego udzielił odpowiedzi, uznając skargę za bezzasadną w zakresie kwestionowania decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy pismem z dnia [...] r. Z. I. i W. I. złożyli skargi na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, polegającą na niewszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o zmianie klasyfikacji gruntu, mimo powzięcia informacji, że decyzja ta obarczona jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skarżący powołując się na fakt udziału jako strony w postępowaniach w sprawie wydania decyzji środowiskowej o warunkach zabudowy dla działki nr 1 oraz nielegalnej zabudowy tej działki, ponowili zarzuty i argumentację w zakresie rażącego naruszenia prawa przez wydanie decyzji zmieniającej przeznaczenie gruntu, co ich zdaniem dopuszczalne jest jedynie w planie miejscowym. Skarżący podnieśli, że dalsze akceptowanie bezprawnego stanu, skutkować będzie podejmowaniem dalszych błędnych decyzji przez różne organy, a jako stronom szeregu postępowań nie jest im obojętne, że właściciel działki sąsiedniej wykarczował nielegalnie las. W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania wniósł o ich oddalenie jako bezzasadnych, bowiem każdorazowo udzielono odpowiedzi na pisma skarżących. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego W. I. sprecyzował skargę jako wniesioną na bezczynność, polegającą na niewydaniu z urzędu postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z kolei pełnomocnik organu oświadczyła, że nie zostało wszczęte z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi na bezczynność nie mogły odnieść skutku. W pierwszym rzędzie stwierdzić przyjdzie, że skarżący są właścicielami odrębnymi nieruchomości, a zatem ich prawa i obowiązki nie są wspólne, a zatem mimo wniesienia skarg w jednym piśmie, podlegały one odrębnym opłatom. Z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zatem chodzi o sytuacje, w których organ administracji zobligowany był do wydania: 1) decyzji administracyjnej, 2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, 3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Nadto, w świetle art. 52 § 1 tej ustawy, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawach. W przypadku skargi na bezczynność organu, dopuszczalność jej wniesienia uzależniona jest od uprzedniego wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 kpa. W niniejszej sprawie wymóg ten został dochowany, bowiem jako zażalenie należy kwalifikować skargę do Głównego Geodety Kraju, zaś ustawa nie przewiduje terminu do wniesienia skargi na bezczynność organu. Jednakże z mocy art. 50 cyt. ustawy, uprawnionym do wniesienia skargi jest podmiot, mający w tym interes prawny, chyba że ustawa przyznaje mu prawo do wniesienia skargi bez legitymowania się interesem prawnym. Wymóg taki nie dotyczy też prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka oraz organizacji społecznej (w pewnym zakresie). Legitymacja skargowa podlega badaniu nie tylko w przypadku wniesienia skargi na akty z zakresu administracji, lecz również w przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W każdym wypadku skarżący musi wykazać, że mieści się w kręgu podmiotów, wymienionych w art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie skarżący nie legitymują się jednak interesem prawnym do wniesienia skargi. Interes prawny w rozumieniu art. 50 ustawy, podlega bowiem badaniu w aspekcie przedmiotu sprawy, która winna być rozstrzygnięta przez organ administracji w formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy. Tymczasem prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie w sprawie II SA/Wa 600/12 przesądzono kwestię braku przymiotu strony w świetle art. 28 kpa obydwu skarżącym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. o zmianie klasyfikacji gruntu na działce sąsiedniej, oznaczonej wówczas nr ew. 1, bowiem skarżącym nie przysługuje żaden tytuł prawny do tej nieruchomości, lecz jedynie są właścicielami nieruchomości sąsiednich, co stwarza jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji, a nie – interes prawny. Powyższy wyrok jako prawomocny ma zaś walor wiążący skład orzekający w niniejszej sprawie (art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia fakt brania przez skarżących udziału w innych postępowaniach, dotyczących zabudowy na działce sąsiedniej. Ocena interesu prawnego jest bowiem uzależniona od przedmiotu sprawy. Skarżący nie mogą też powoływać się na zasadę praworządności, bowiem w obronie obiektywnie pojętego porządku prawnego działają powołane do tego podmioty, wymienione w art. 50 § 1 ustawy. Skarżący mogą zatem zwrócić się do prokuratora bądź Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie stosownych działań, o ile ich zdaniem decyzja o zmianie klasyfikacji gruntów obarczona jest wadą prawną. Wreszcie, wskazać przyjdzie, że z uwagi na zakres właściwości sądów administracyjnych, przedmiotem kontroli sądowej nie może być niewydanie postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie takie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Procedura administracyjna nie przewiduje więc wydania postanowienia o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Zatem w tym przypadku nie ma podstawy prawnej do wydania aktu prawnego, wymienionego w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 – 4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy tak sprecyzowanej skardze W. I. należałoby ją więc uznać za niedopuszczalną. Jednak zgodnie z art. 134 ustawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zatem przyjąć należało, że w świetle uzasadnienia skarg, obaj skarżący zarzucają bezczynność, polegającą na niewydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta J. (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy). W takiej zaś sytuacji skargi są dopuszczalne, lecz nie mogły odnieść skutku z braku legitymacji skarżących do ich wniesienia (interesu prawnego). Z tych względów obie skargi podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. sw