II SAB/Gl 52/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi "A". w C. na bezczynność Sejmiku Województwa [...] w przedmiocie planu gospodarki odpadami oddala skargę. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej określana jako Spółka) wniosła skargę na bezczynność Sejmiku Województwa [...] polegającą na zaniechaniu dokonania zmiany uchwały tego Sejmiku nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami dla województwa [...] [...]" (Dz. Urz. Województwa [...] z [...] r., poz. [...] ze zm., dalej powoływanej jako uchwała z [...] r.) poprzez wpisanie instalacji należącej do Spółki do stanowiącego załącznik do uchwały wykazu instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (MBP) dla wyznaczonego uchwałą Regionu II. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej pokreślił, że wniosek w tym zakresie Spółka złożyła dnia 10 grudnia 2013 r., gdyż już wówczas jej instalacja spełniała wszystkie wymagania przewidziane w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.), w szczególności uzyskano stosowne decyzje administracyjne, a właściwe organy przeprowadziły kontrole potwierdzające zgodność instalacji z przepisami prawa ochrony środowiska. Dlatego Sejmik Województwa zobowiązany był uwzględnić wspomniany wniosek. Tymczasem Spółka została poinformowana, że instalacja nie może być ujęta w wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych ze względu na wątpliwości, jakie budzi zastosowana w niej technologia rękawów/tunelów foliowych. W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor, powołując się na załączone ekspertyzy, podjął próbę wykazania, że wątpliwości te są bezpodstawne, w szczególności akcentując, iż wskazana technologia spełnia standardy wynikające z najlepszych dostępnych technik, co potwierdza wydane na wniosek Spółki pozwolenie zintegrowane. Pełnomocnik nawiązał również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1481/15 (LEX nr 2083401), który – jak zaznaczył – zakończył spór sądowoadministracyjny zainicjowany skargą Spółki na uchwałę zmieniającą uchwałę z [...] r. Zaakcentował, że Sąd ten przyjął, iż sprawa instalacji należącej do Spółki nie została jeszcze rozstrzygnięta, a na rozprawie apelował o zmianę tego stanu rzeczy. W tym kontekście pełnomocnik wywiódł interes prawny Spółki z faktu posiadania instalacji i złożenia wniosku o wpisanie jej do załącznika do uchwały z [...] r., podtrzymanego w wezwaniu z dnia 25 lipca 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa, tj. rażącej, trwającej ponad trzy lata bezczynności, wyrządzającej Spółce znaczne szkody. Wniósł o zobowiązanie Sejmiku Województwa do zmiany uchwały z [...] r. poprzez wpisanie instalacji Spółki do wykazu instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych dla Regionu II, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Sejmik Województwa [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik organu podniósł, że sąd na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.) nie może nakazać organowi nadzoru wydania zarządzenia w sytuacji tzw. bezczynności prawotwórczej, gdy sejmik województwa nie podejmuje uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Nie może również zobowiązać samego sejmiku do uchwalenia takiego aktu uwzględniającego żądanie przedsiębiorcy, w niniejszej sprawie Spółki, ponieważ naruszałoby to ustanowioną w art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Pełnomocnik zaznaczył zarazem, że analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1481/15 i w związku z tym wyraził zdumienie, iż orzeczenie to zostało przywołane w skardze jako argument mający przemawiać na rzecz jej uwzględnienia. Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. pełnomocnik Spółki wskazał, że Sejmik Województwa powinien dążyć do ustalenia stanu faktycznego sprawy stosownie do reguł obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, z kolei pełnomocnik Sejmiku Województwa dowodził, iż organ ten dysponuje pewną sferą uznania i pomimo spełnienia wszystkich wymogów władny jest nie umieścić instalacji w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spółka domaga się zmiany uchwały z [...] r. poprzez wskazanie w niej instalacji prowadzonej przez Spółkę jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Niepodobna negować znaczenia tego zagadnienia z punktu widzenia interesów Spółki, nie tylko tego faktycznego, łączącego się z jej pozycją jako przedsiębiorcy funkcjonującego na rynku usług związanych z odpadami, ale także prawnego, dotyczącego jej sytuacji jako prowadzącego instalację do przetwarzania odpadów mającą być elementem systemu gospodarki odpadami ze wszystkimi wynikającymi z tego uprawnieniami i obowiązkami przewidzianymi prawem. System ten zakłada bowiem wydzielenie regionów gospodarki odpadami, w myśl art. 35 ust. 5 ustawy o odpadach będących obszarami obsługiwanymi przez regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. W świetle art. 9e, art. 9ea oraz art. 9l ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.) podmioty odbierające odpady od właścicieli nieruchomości w ramach danego regionu powinny przekazywać te odpady do instalacji regionalnych, z kolei na prowadzących takie instalacje ciąży obowiązek zawarcia ze wspomnianymi podmiotami stosownych umów na zagospodarowanie odpadów. Zgodnie z art. 35 ust. 4 oraz art. 38 ustawy o odpadach podział na regiony gospodarki odpadami komunalnymi i wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych następuje w dwóch odrębnych uchwałach sejmiku województwa: wojewódzkim planie gospodarki odpadami oraz podejmowanym wraz z nim uchwałą w sprawie jego wykonania, będącą aktem prawa miejscowego. W przeciwieństwie do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami ta druga uchwała wywiera zatem skutki powszechnie obowiązujące i w sposób imperatywny kształtuje system gospodarki odpadami według założeń, które przyjęto w planie. W konsekwencji można w niej wskazać wyłącznie takie instalacje regionalne, które zostały już wybudowane i mogą podjąć działalność, w szczególności po tym, jak właściwe organy wydały w stosunku do nich niezbędne pozwolenia czy zezwolenia oraz dokonały innych czynności potwierdzających spełnienie wymogów określonych prawem, w tym przez art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. Nie zawsze jest to możliwie na etapie uchwalania wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami, kiedy przewidziane w nim instalacje regionalne nierzadko znajdują dopiero w fazie uruchamiania, realizacji czy nawet projektowania, co powoduje, że niezbędna staje się późniejsza zmiana uchwały o wykonaniu planu poprzez ujęcie w niej nowej instalacji regionalnej, która po uchwaleniu planu uzyskała gotowość do pełnienia roli, jaką w tym planie wyznaczono jej w systemie gospodarki odpadami komunalnymi. Stąd art. 38 ust. 3 ustawy o odpadach zawiera katalog sytuacji, w których zmiana ta powinna nastąpić (np. w przypadku zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami). Podkreślić zarazem wypada, że w przywołanym przepisie wprost zastrzeżono, iż zmiana uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami ma charakter obligatoryjny. Wyrażony na rozprawie przez pełnomocnika organu pogląd, jakoby sejmik województwa dysponował pewnym zakresem swobody w rozpatrywanej materii, nie znajduje więc uzasadnienia normatywnego. Dalszą kwestią pozostaje jednak problem środków ochrony prawnej, jakie przysługują Spółce, która dnia 10 grudnia 2013 r. złożyła wniosek o zmianę uchwały z [...] r. i wciąż oczekuje na jego uwzględnienie w przekonaniu, że zachodzą do tego podstawy, ponieważ prowadzona przez nią instalacja odpowiada wszelkim wymogom pozwalającym uznać ją za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Problem ten rozstrzygnął już zaś Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1481/15, wydanym w postępowaniu zainicjowanym skargą Spółki na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. o zmianie uchwały z [...] r., w której jej instalację pominięto. W uzasadnieniu tego wyroku przesądzono wszak nie tylko, że Spółka w tej sprawie nie ma interesu prawnego do złożenia w oparciu o art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa skargi na uchwałę, którą instalacje należące do innych podmiotów uznano za regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, ale przede wszystkim iż skarga ta nie może być rozpoznana jako skarga na bezczynność w rozumieniu art. 91 ust. 1 tej ustawy. W myśl ostatnio przywołanego przepisu powołany art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem (ust. 1), a sąd administracyjny może w takim przypadku nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego (ust. 2). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego środka tego nie można zastosować w razie tzw. bezczynności prawotwórczej polegającej na niepodjęciu uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny, jak to odnotowano w odpowiedzi na skargę, podkreślił jednocześnie, że sąd administracyjny nie może tego rodzaju nakazu sformułować pod adresem sejmiku województwa, ponieważ naruszyłoby to konstytucyjną zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, ustanowioną w art. 165 ust. 2 Konstytucji. W końcowym fragmencie uzasadnienia zauważył, że ujęcie danej instalacji w akcie prawa miejscowego jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych należy do wyłącznej prawotwórczej kompetencji sejmiku województwa, władczo rozstrzygającego o statusie prawnym indywidualnie określonych instalacji, które muszą spełniać wszystkie ustawowe wymagania, w drodze aktu prawa miejscowego wykazującego cechy tzw. aktu administracyjnego generalnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że z woli prawodawcy pozbawiono przedsiębiorców prowadzących tego typu instalacje środków ochrony prawnej o charakterze procesowym, po które można sięgnąć celem zwalczania aktów administracyjnych indywidualnych. Przytoczone wywody zamieszczone w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1481/15 Naczelny Sąd Administracyjny podsumował, ponownie nawiązując do konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i powtarzając, że "sąd administracyjny nie może przyznawać sobie normy kompetencyjnej w sytuacji prawnej i faktycznej tzw. bezczynności prawotwórczej sejmiku województwa". Powyższy wywód oznaczać musi, że Sąd nie jest uprawniony do zastosowania również tych środków, jakie przewidziano w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Nie może więc przychylić się do wniosków skargi o zobowiązanie Sejmiku Województwa [...] do podjęcia uchwały o zmianie uchwały z [...] r. w sposób odpowiadający żądaniu Spółki oraz stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykroczyłby wszak przez to poza wiążącą ocenę prawną, jaką w odniesieniu do tych samych okoliczności stanu faktycznego wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, który skorygował w toku kontroli instancyjnej odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji, uchylając wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1481/15 orzeczenie zaskarżone skargą kasacyjną przez Sejmik Województwa [...]. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, na co skądinąd trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na tę skargę, pozostaje przecież z tym stanowiskiem w oczywistej sprzeczności. Stanowi ona mianowicie próbę dochodzenia interesów Spółki w sytuacji, gdy Sejmik Województwa [...] nie dostrzega podstaw do zmiany uchwały z [...] r. poprzez uznanie instalacji Spółki za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, tyle że polegającą nie na zaskarżeniu uchwały w sprawie zmiany uchwały, która pomija tę instalację, lecz na złożeniu skargi na bezczynność. W obu przypadkach chodzi jednak o to samo naruszenie prawa, które w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1481/15 nazwano bezczynnością prawotwórczą, jednoznacznie wykluczając możliwość zniesienia tej bezczynności przez sąd administracyjny. Zaznaczyć należy, że identyczny pogląd wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1744/15, oddalając skargę kasacyjną innego przedsiębiorcy, który złożył skargę na bezczynność Sejmiku Województwa [...] sprowadzającą się także do zaniechania zmiany uchwały z [...] r. poprzez uznanie instalacji prowadzonej przez tego przedsiębiorcę za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, choć dla innego regionu niż w rozpatrywanej sprawie. Przyjął bowiem, że sąd administracyjny nie jest władny ani nakazać sejmikowi województwa, który pozostaje w bezczynności, wydania aktu prawa miejscowego, ani skutecznie zobowiązać do tego działania organ nadzoru, ponieważ naruszyłby konstytucyjnie chronioną samodzielność samorządu terytorialnego. Do tych racji odwołujących się do ustanowionych Konstytucją zasad ustrojowych, w tym w istocie do zasady podziału władz, będącej jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 i 10 Konstytucji), można więc dodać jeszcze jeden argument natury konstytucyjnej, nawiązujący do zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Z tego punktu widzenia nie do przyjęcia byłby przecież taki stan rzeczy, gdy w sprawach dwóch przedsiębiorców znajdujących się w analogicznym położeniu, bo domagających się bezskutecznie zmiany tej samej uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, sąd administracyjny skargę na bezczynność jednego z nich oddaliłby wyrokiem, który został pozytywnie zweryfikowany w toku kontroli instancyjnej, po czym uwzględniłby taką skargę złożoną przez drugiego przedsiębiorcę. Takie wyłamanie się z linii orzeczniczej, która, co jeszcze raz wymaga zaakcentowania, została w tym wspólnym czy jednakowym dla wszystkich wspomnianych spraw stanie faktycznym ukształtowana lub zaaprobowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, stanowiłoby naruszenie art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Sąd w pełni podziela zapatrywanie utrwalone w orzecznictwie, że wynikająca z tego przepisu moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, ponieważ inaczej zagrożone byłoby jego ratio legis polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1792/12, LEX nr 1494706). Jest tak szczególnie w niniejszej sprawie, w której kwestię tę stanowi możność zwalczania za pomocą skargi na bezczynność sytuacji, gdy Sejmik Województwa [...] nie dokonuje zmiany uchwały z [...] r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę stosownie do art. 151 P.p.s.a. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do orzeczenia o kosztach postępowania, zgodnie z wnioskiem zawartym w odpowiedzi na skargę. Treść art. 200 P.p.s.a. umożliwia bowiem jedynie zwrot kosztów postępowania skarżącemu w razie uwzględnienia skargi i nie pozwala na zasądzenie tego zwrotu na rzecz organu w przypadku, gdy skarga została przez wojewódzki sąd administracyjny oddalona.