II SAB/Gl 53/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi "A" w R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. w przedmiocie legalności robót budowlanych 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta G. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4. nakazuje ściągnąć od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. kwotę 100 (sto) złotych z tytułu nieopłaconego wpisu sądowego. Postanowieniem nr [...] z dnia IISAB/GL 53/17 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G., działając na podstawie art. 33 §1 i §2 i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego dopuścił "A" do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie robót budowalnych polegających na zamianie i montażu dodatkowych trzech anten na istniejącym maszcie rurowym wykonanym dla stacji transmisyjnej [...] na działce nr 1, obręb [...] przy ulicy [...] w G., zrealizowanych bez zgody organu administracji architektoniczno- budowlanej. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż postępowanie w tym przedmiocie toczy się z wniosku L. R. z dnia [...] r. Wobec stwierdzenia, iż zgodnie z celami działania stowarzyszenie zajmuje się m.in. ochroną ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych oraz ochroną środowiska naturalnego od innych zagrożeń, organ uznał, iż stwierdził zaistniały przesłanki uzasadniające dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Pismem z dnia [...] r. "A" złożyło zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G., który po uchyleniu przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzji organu powiatowego z dnia [...] r. umarzającej postępowanie w sprawie wskazanych powyżej robót budowlanych nie podjął działań w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i w ustawowym terminie nie wydał ponownie nowej decyzji. Rozpatrujący złożone zażalenie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia [...] r. uznał je za niezasadne. W uzasadnieniu stwierdził, iż po otrzymaniu akt z tut. organu w dniu [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. pismem z dnia [...] r. powiadomił strony o wyznaczeniu na dzień [...] r. czynności kontrolnych, po których będzie mógł podjąć dalsze czynności. Odwołując się do treści art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał, że organy administracji publicznej zobowiązane są rozpatrywać sprawy bez zbędnej zwłoki, w ciągu miesiąca względnie przy sprawie szczególnie skomplikowanej w ciągu dwóch miesięcy, przy czym do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo niezależnych od organu. W niniejszej sprawie nie można organowi powiatowemu uczynić zarzutu bezczynności. Pismem z dnia 6 lutego 2017 r. "A" wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłość prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. postępowania, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminach wskazanych w tym przepisie, art. 35 § 1 w związku z art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezałatwienie sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Stowarzyszenie podkreśliło, iż postępowanie legalizacyjne w tej sprawie trwa od kilku lat, a organ w ogóle nie przejmuje się terminami i dopiero po 66 dniach od otrzymania akt wyznacza kolejną kontrolę w tej samej sprawie. Nadal w sprawie brak jest rozstrzygnięcia, pomimo, iż stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie jest ugruntowane. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także do zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania podkreślając fakt, podjęcia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. W odpowiedzi na zarzuty skargi wyjaśnił, iż stan faktyczny sprawy ustalono w trakcie przeprowadzonej kontroli, a niezbędne dokumenty inwestor dostarczył przy piśmie z dnia [...] r. Organ dokonał ich oceny prawnej i technicznej , zestawiając tę ocenę z dotychczas poczynionymi ustaleniami faktycznymi. Podkreślił przy tym, iż pociągało to za sobą konieczność dysponowania wiedzą specjalistyczną z zakresu rozpatrywanego przypadku, przeprowadzenia ustaleń i konsultacji, gdyż żaden z pracowników nie dysponuje taką wiedzą. Organ podkreślił, iż każde postępowanie skład się z szeregu czynności związanych z załatwieniem sprawy, a ich ilość jest determinowana od skali trudności i skomplikowania sprawy. W ocenie organu podjęte zostały działania, z niezamierzonym naruszeniem terminów określonych w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak niedotrzymanie tych terminów samo w sobie nie stanowi o wadliwości postępowania administracyjnego. Zdaniem organu do pewnego opóźnienia w prowadzeniu postępowania mógł się przyczynić niewystarczający skład osoby tut. Inspektoratu w stosunku do nałożonych nań zadań. Wskazano dużą ilość różnego rodzaju spraw przy rozpatrywaniu ich w zasadzie przez 2 pracowników merytorycznych. Organ podkreślił, że tylko w 2017 zarejestrowanych zostało ok. 4370 postępowań. Reasumując organ podkreślił, iż rozstrzygnięcia wydane przez organ są prawidłowe i zasadne, m.in. wydane w sprawie postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty w skardze są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1334 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przeprowadzone badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej przez "A" skargi na przewlekłość prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. postępowania doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać w tym miejscu należy, iż skarżące Stowarzyszenie wyczerpało przewidziany prawem tok postępowania. Skargę poprzedzono bowiem wniesieniem do organu drugiej instancji stosownego zażalenia. Odnosząc się natomiast do meritum sprawy Sąd stwierdza, w wyniku analizy przedłożonych akt sprawy, iż niewątpliwie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym miała i ma nadal miejsce przewlekłość. Odnośnie samego pojęcia przewlekłości wskazać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje zatem wówczas, gdy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednakowoż z mocy § 5 przywołanego artykułu do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 Kodeksu z innych przyczyn niż wskazane w artykule oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności bądź postępowanie prowadzone było przewlekle. Wskazać też należy, że po bezskutecznym upływie wskazanego wyżej okresu, liczonego stosownie do art. 35 § 3 i § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ obowiązany jest, zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 tego Kodeksu, powiadomić strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, zarówno z przyczyn niezależnych, jak i zależnych od organu, a także wskazać nowy termin rozpoznania sprawy. Jednakowoż samo li tylko powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć i samo przez się nie wyłącza zarzutu bezczynności organu bądź przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie zarówno organu wyższego stopnia (w razie zażalenia na bezczynność), jak i sądu. W niniejszym przypadku postępowanie w sprawie zostało wszczęte pismem L. R. z dnia [...] r., w którym zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. o dokonaniu wymiany i montażu nowego typu anten na maszcie rurowym stacji transmisyjnej znajdującym się na działce nr 1 obręb [...] przy ulicy [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie, wskazując na wykonanie robót zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. W wyniku wniesionego przez wnioskującą odwołania, rozpatrujący sprawę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Skarga "B" Sp. z o.o. w W. złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została oddalona wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1779/13, a skarga kasacyjna Spółki "B" została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2350/14. Nie czekając na rozstrzygnięcia sądów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. decyzją z dnia [...] r. rozpoznając ponownie sprawę, powtórnie umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych, polegających na wymianie i montażu anten nowego typu na istniejącym maszcie rurowym wykonanym dla stacji [...]. W wyniku wniesionego przez wnioskującą odwołania, rozpatrujący sprawę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarga L. R. na to rozstrzygnięcie została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 873/14. Jednocześnie złożony został też wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nieważności tej decyzji, a wobec toczącego się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, postanowieniem z dnia 18 listopada 2014 r. zawiesił to postępowanie do czasu jego zakończenia. . W dniu [...] r. L. R. zwróciła się z prośbą o wstrzymanie robót budowlanych trwających przy maszcie telefonii komórkowej "B" przy ulicy [...]. Rozpatrujący sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie. Wobec wniesionych odwołań "A" i L. R., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po powrocie akt sprawy w październiku do organu, dopiero zawiadomieniem z dnia [...] r. , wydanym po upływie ponad miesiąca, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. poinformował o przeprowadzeniu w dniu [...] r. na terenie nieruchomości obejmującej działkę nr 2 obręb [...] przy ulicy [...] w G. czynności kontrolnych celem ustalenia stanu faktycznego. Z przeprowadzonych oględzin sporządzony został protokół. Do akt sprawy dołączono dokumentację techniczno- formalną antenowej stacji bazowej [...] - konstrukcji wsporczej z dnia [...] r. (modernizacja) oraz kwalifikację przedsięwzięcia - instalacja radiokomunikacyjna "B" [...] z dnia [...] r. i kwalifikację przedsięwzięcia Stacji bazowej telefonii komórkowej [...] z [...] r., a także sprawozdania z badań pól elektromagnetycznych wykonanych w dniu [...] r. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., czyli po upływie kolejnych miesięcy (dziesięciu), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G., działając na podstawie art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym maszcie rurowym wykonanym dla stacji transmisyjnej [...] na działce nr 3, obręb [...] przy ulicy [...] oraz nałożył na inwestora - "B" Sp. z o.o. w W. obowiązek przedłożenia wymienionych dokumentów, w tym m.in. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i dokumentów określonych art. 33 ust. 2 pkt 1, pkt 2 , pkt 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, określając termin ich przedłożenia na dzień [...] r. Zdaniem składu orzekającego wskazany powyżej przebieg postępowania administracyjnego w sprawie wskazuje, że sprawa nie została zakończona, a jej prowadzenie charakteryzuje się przewlekłością i długotrwałością. W tym miejscu trzeba podkreślić, że podnoszone przez organ trudności mające usprawiedliwić fakt braku rozstrzygnięcia w sprawie w ustawowym terminie, a mianowicie niewystarczający skład osoby miejscowego Inspektoratu, który nie jest adekwatny do oczekujących zadań nałożonych ustawowo na organy nadzoru budowlanego, nie mogą wpłynąć na odmienną ocenę niniejszej sprawy. Duża liczba prowadzonych postępowań i mała obsada merytoryczna nie może być usprawiedliwieniem dla braku działań organu. Nie może też wskazywać na to, iż zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Wręcz jednoznacznie dowodzi naruszenia zasad rozpoznawania spraw administracyjnych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G.. W żadnej bowiem mierze tak długi okres rozpoznawania wniosku nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Tego typu przeszkody nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy bowiem do obowiązków organu. W konsekwencji powyższych rozważań skarga winna zostać uwzględniona. Na podstawie art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od daty przeprowadzonych oględzin w [...] r., dopiero w [...] r. organ wydał postanowienie obligujące inwestora do przedstawienia w sprawie wymaganych dokumentów, a nadto, pomimo upływu wyznaczonego terminu na wykonanie nałożonego obowiązku, dalej nie zakończył postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 149 § 2 cytowanej ustawy Sąd wymierzył organowi grzywnę. O ściągnięciu kwoty 100 zł z tytułu nieopłaconego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 223 § 2 cytowanej ustawy.