II SAB/Gl 53/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do wydania aktu w postępowaniu naprawczym dotyczącym obiektu budowlanego położonego na działce nr 1 w R. przy ulicy [...]; 2) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 4 lipca 2019 r. M.S. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., domagając się wydania decyzji w sprawie nakazania rozbiórki budynku gospodarczego położonego w R. przy ulicy [...], na działce oznaczonej numerem 1. Zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 3, art. 8. art. 12 , art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i przy uwzględnieniu powyższego wniósł o stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...]r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. wyznaczył inwestorowi nowy termin (do 30 czerwca 2018 r.) na dostarczenie dokumentów niezbędnych do wszczęcia postępowania zmierzającego do zalegalizowania samowoli budowlanej. Wobec braku stosownych działań organu, skarżący wniósł ponaglenie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził, iż Powiatowy Inspektor w R. pozostaje w bezczynności i wyznaczył dodatkowy dwutygodniowy termin na załatwienie sprawy. W międzyczasie zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę na wymienione powyżej postanowienie z dnia [...] r. (powinno być chyba postanowienie z dnia [...] r.), jak również Naczelny Sąd Administracyjny nie wstrzymały wykonania tego postanowienia, co znalazło potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 3828/18. Pomimo powyższego organ powiatowy nadal przesuwał termin wydania decyzji w niniejszej sprawie, m.in. powołując się na brak rozpoznania wniosku F.M. o wznowienie postępowania zakończonego tym postanowieniem. Skarżący wskazując na upływ terminu wyznaczonego na przedłożenie wymaganych i żądanych postanowieniem dokumentów, stwierdził, że decyzja w tej sprawie nie została wydana, a wszczynane są kolejne, nowe postępowania, które nie prowadzą jednak do załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego postępowanie organu jest wyrazem lekceważenia prawa, a niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stąd jego wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Skarżący podkreślił, że skarga na przewlekłość postępowania dla swej dopuszczalności wymaga wyczerpania środków zaskarżenia, co w niniejszej sprawie zostało zachowane. Zdaniem skarżącego brak wydania decyzji w sprawie przez ponad rok czasu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania. Nie zostały przy tym wyjaśnione przyczyny takiego stanu rzeczy. Za wyjaśnienie tego nie może bowiem, według skarżącego, służyć stwierdzenie, że nie został rozpatrzony wniosek o wznowienie postępowania. Z uwagi na ignorowanie przez organ powiatowy nie tyko postanowień organu wyższej instancji, ale także wobec tworzenia "kreatywnych podstaw do przedłużania postępowania wbrew przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego", a także z uwagi na nierówne traktowanie stron w sprawach o podobnym stanie faktycznym zasądzenie kwoty pieniężnej na rzecz skarżącego skutecznie zapobiegnie podobnym praktykom w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o oddalenie skargi, uznając skargę na bezczynność organu za bezzasadną z uwagi na trwające postępowania sądowoadministracyjne oraz postępowanie nadzwyczajne z wniosku o wznowienie postępowania. Dalej przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przyznając, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na F.M., właściciela samowolnie rozbudowanego i przebudowanego budynku gospodarczego w R. przy ulicy [...] obowiązek przedłożenia wskazanych tam dokumentów, a postanowieniem z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił jedynie datę przedłożenia tych dokumentów, w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy nałożony obowiązek. Dodał dalej, że postanowienia te zaskarżone zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargą z dnia 3 kwietnia 2018 r. i organ przekazał akta sprawy, których dotąd nie zwrócono. W dniu 4 lipca 2018 r. wydano wyrok sygn. akt II SA/Gl 366/18, który skargą kasacyjną zaskarżono do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie złożono także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym organ powiatowy czterokrotnie informował w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. W dniu 30 stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania przedmiotowego postanowienie, ale jego odpis nie został doręczony organpowi. Z kolei wnioskiem z dnia 25 września 2018 r. zobowiązany do jego wykonania F.M. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tym postanowieniem z dnia [...] r., stąd organ powiatowy przekazał wniosek organowi właściwemu. Wniosek ten nie został dotąd załatwiony, stąd organ w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczył nowe terminy załatwienia sprawy. W ocenie organu do czasu przesądzenia kwestii prawidłowości wydania przedmiotowego postanowienia, nakładającego na właściciela samowolnie rozbudowanego i przebudowanego budynku gospodarczego obowiązki, brak jest możliwości wydania decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki tegoż budynku. Jednocześnie organ podniósł, że po przesłaniu do organu wojewódzkiego akt sprawy w związku z wniesieniem niniejszej skargi nadal nie otrzymał ich zwrotu, a wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia z dnia [...]r. nadal oczekuje na rozpatrzenie. Wobec powyższego nie można organowi zarzucić bezczynności czy przewlekłości działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 7 reguluje terminy załatwienia spraw przez organy administracji publicznej. Według art. 35 organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 tego artykułu przewidziane zostały ustawowe terminy maksymalne dla załatwienia sprawy. Terminy te rozpoczynają swój bieg, w przypadku organu pierwszej instancji, w momencie wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 – data doręczenia żądania organowi administracji publicznej), a kończą z chwilą wydania w tej instancji decyzji administracyjnej. Podstawową funkcją tych terminów jest dyscyplinowanie organów prowadzących postępowanie, co niewątpliwie ma ścisły związek z wyrażoną w art. 12 Kodeksu zasadą szybkości postępowania. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że dla załatwienia sprawy wyznaczono: termin "niezwłoczny", miesięczny i dwumiesięczny w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Mogą one być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1, albo mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 Kodeksu. Bieg omawianych terminów ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § 5 Kodeksu, przy czym pokreślić trzeba, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. O ile organ administracyjny ma załatwić sprawę przez wydanie decyzji i nie czyni tego w terminie określonym w art. 35 lub wyznaczonym zgodnie z art. 36 pozostaje w bezczynności, a postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. Zgodnie z treścią § 1a art. 149 ustawy Sąd zobligowany jest stwierdzić, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania mały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć trzeba, że ustawodawca dokonując zmian art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określił wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Mając na względzie stanowisko wypracowane przez doktrynę stwierdzić należy, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J.Drachal, J.Jasielski, R.Stankiewicz- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. R.Hausera i M,Wierzbowskiego, Warszawa 2011), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J.Borkowski w: B.Adamiak, J.Borkowski- Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z kolei według orzecznictwa "przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia" (zob: postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II S 1/07- Lex 269383). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011r. sygn. akt II SAB/Po 42/1, zgodnie z którym przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną w świetle art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą szybkości postępowania. Ujmując inaczej przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie postępowanie przed organem - Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w R. prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość, w ocenie Sądu miała rażący charakter. Uwzględniając nadto, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub dokonania czynności, stwierdzić trzeba, że organ jest także bezczynny. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie legalności zabudowań na działce nr 1 w R. przy ulicy [...] prowadzone jest od września 2015 r. Najpierw Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności budynku gospodarczego na wskazanej działce, ale wobec uchylenia tego rozstrzygnięcia postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] r., organ powiadomił strony postępowania o wszczęciu wnioskowanego postępowania i prowadząc je dołączył do akt nowe dokumenty. W wyniku ustalonego stanu faktycznego sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., w oparciu o przepis art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ powiatowy nałożył na inwestora F.M. obowiązek przedłożenia wyznaczonych dokumentów w terminie do dnia 31 października 2017 r. Postanowienie to zostało jednak uchylone mocą postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Kolejne postanowienie nr [...] organ powiatowy wydał w dniu [...] r. Z powołaniem się na art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane Inspektor powiatowy zobowiązał właściciela samowolnie rozbudowanego i przebudowanego budynku gospodarczego na działce nr 1 do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta R. o zgodności rozbudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przedłożenia 4 egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego, wyznaczając wówczas termin na przedłożenie tych dokumentów do dnia 28 lutego 2018 r. Rozpatrujący zażalenie zobowiązanego na to postanowienie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji jedynie w zakresie terminu przedłożenia wymaganych dokumentów – ustanawiając nowy termin do dnia 30 czerwca 2018 r., a w pozostałej części postanowienie to utrzymał w mocy. Powyższe postanowienie stało się ostateczne. Wprawdzie zobowiązany do przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów nie godząc się z takim rozstrzygnięciem, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę domagając się uchylenia postanowień obu instancji, ale wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r. Sąd oddalił jego skargę. Niezadowolony z powyższego zobowiązany wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Słusznie jednak przy tym zauważył skarżący, że ostatecznie wykonanie postanowienia z dnia [...] r. nie zostało wstrzymane, zatem nałożone nim obowiązki winny być wykonane. Fakt braku wstrzymania wymienionego postanowienia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który wyraźnie postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 3828/18 oddalił wniosek o wstrzymanie wymienionego powyżej postanowienia w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów. Należy w tym miejscu podkreślić, iż o bezczynności organu można mówić zarówno wtedy, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności, do których był zobowiązany, jak również wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji. W realiach niniejszej sprawy możemy więc stwierdzić bezczynność organu gdyż nie doszło do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uwzględniając bowiem powyższe, wobec ostatecznego charakteru postanowienia z dnia [...] r. oraz braku wypełnienia przez zobowiązanego inwestora nałożonych tym postanowieniem obowiązków, tzn. wobec braku przedłożenia wymaganych dokumentów organ winien zakończyć prowadzone postępowanie. W zależności od oceny zaistniałej sytuacji winien zatem bądź zakończyć prowadzone postępowanie naprawcze, względnie wydać inne rozstrzygnięcie uwzględniające aktualny stan sprawy. Podejmowane przez organ w sprawie czynności nie doprowadziły zaś do zakończenia prowadzonego przez organ postępowania naprawczego. Przesądza to o pozostawaniu organu w bezczynności i nie mogą tego faktu usprawiedliwić podnoszone przez organ okoliczności rozpatrywania skarg przez sądy czy wznowienia postępowania zakończonego przedmiotowym postanowieniem, czy też brakiem akt sprawy wobec udostępnienia ich innym organom czy sądom. Nawet w przypadku oceny, iż wskazywane przez organ okoliczności mają wpływ na przedmiotowe postępowanie, to organ winien to zaznaczyć podjęciem stosowanego rozstrzygnięcia. Opierając się zatem na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym należało stwierdzić zasadność skargi, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w kontrolowanym postępowaniu pozostaje bezczynny, a postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie doprowadziło do wydania w sprawie oczekiwanego rozstrzygnięcia. Tak w przypadku bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania uwzględnienie skargi prowadzi do wydania orzeczenia, określonego w art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę z powodu naruszenia art. 12 i art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej, w terminie miesiąca od zwrotu akt sprawy (art. 286 § 2 cyt. ustawy). Jednocześnie dokonując oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości organu, sąd administracyjny doszedł do przekonania, że bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego postępowania ma w niniejszej sprawie charakter rażący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, ewidentne i niezaprzeczalne. Ponadto rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w sposób oczywisty pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Sąd na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 zł, uznając, że będzie ona adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter fakultatywny i zależny od uznania Sądu. Przekroczenie terminu załatwienia sprawy było rażące. Nadto pomimo wniesienia przez stronę skarżącą ponaglenia - pismem z dnia 29 września 2018 r. i wobec wydania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. postanowienia uznającego bezczynność organu powiatowego i wyznaczającego organowi dodatkowy - dwutygodniowy termin na załatwienie sprawy, nadal Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. sprawy nie zakończył wydaniem stosownego aktu. Wyjaśnić przyjdzie, przedmiotowa suma pieniężna ma charakter kompensacyjny i stanowi rekompensatę za naruszenie prawa wnioskodawcy, głównie chodzi o zrekompensowanie wyrządzonej brakiem działania organu, krzywdy. Duża zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia (upływ wyznaczonego terminu na dostarczenie wymaganych dokumentów w czerwcu 2018 r.) jest nie do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa i zasadą szybkości postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania. Sąd uznał, iż w sprawie nie jest wymagane dyscyplinowanie organu orzeczeniem o grzywnie, stąd w tym zakresie oddalił złożoną skargę (pkt 4 sentencji). Wobec uwzględnienia skargi należało nadto na wniosek orzec o zasądzeniu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego w kwocie 100 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego – 480 zł na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych i uiszczonej opłaty skarbowej 17 zł, Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 4 i art. 120 wymienionej powyżej ustawy.