II SAB/Gl 54/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. S. K. pismem z dnia [...] roku złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Skarżący podał, że w dniu [...] roku stwierdził, iż na działce nr "1" w S. prowadzone są roboty budowlane, o czym powiadomił niezwłocznie telefonicznie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Uzyskał informację, że budowa parkingu nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia, a fakt prowadzenia wskazanych przez skarżącego robót jest znany organowi. W zaistniałej sytuacji uznał za zbyteczne zgłoszenie stwierdzonej samowoli organowi. Złożył za pośrednictwem tego organu zażalenie na jego bezczynność do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (pismo dołączone do skargi z dnia [...] roku). Zdaniem skarżącego pismo z dnia [...] roku stanowiło także pisemne zgłoszenie samowoli, wcześniej dokonane telefonicznie, właśnie na podstawie tego pisma – zgłoszenia – organ I instancji mógł przerwać bezczynność wydając postanowienie o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania. W konkluzji skargi S. K. wnosił o przerwanie bezczynności organu w sprawie nielegalnego parkingu, obciążenie organu kosztami postępowania i wyciągnięcia konsekwencji dyscyplinarnych wobec niepoprawnych urzędników. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) w piśmie z dnia [...] roku, przy którym przekazano skargę na bezczynność złożoną przez S. K., a które zostało przez Sąd potraktowane jako odpowiedź na skargę, wyjaśnił przede wszystkim, że skarga, podobnie jak zażalenie na bezczynność z dnia [...] roku, nie zostały poprzedzone wnioskiem skarżącego w konkretnej sprawie. Zdaniem organu skoro skarżący nie złożył wniosku, o którym mowa w art. 63 kpa, to nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania przepisy art. 35 kpa, dotyczące terminów załatwienia sprawy. Zdaniem organu pismo skarżącego z dnia [...] roku (zażalenie do [...]WINB na bezczynność PINB) nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania. W dalszej części tego pisma organ przyznał, że w dniu [...] roku został poinformowany przez anonimowego rozmówcę (prawdopodobnie skarżącego) o budowie parkingu w M. Ani ta informacja, ani treść skargi – z powodu braku informacji o miejscu prowadzonych robót – nie umożliwiały PINB przeprowadzenia czynności kontrolnych. Nadto organ podał, że w związku z pismem z dnia [...] roku Z. L. przeprowadził czynności kontrolne w sprawie parkingu na działce nr "1" w S., a następnie zawiadomieniem z dnia [...] roku na podstawie art. 65 § 1 kpa sprawę przekazał zgodnie z kompetencjami Wójtowi Gminy P. W piśmie procesowym z dnia [...] roku skarżący wyjaśnił, że w rozmowie telefonicznej z dnia [...] roku przedstawił się. Dokonał analizy art. 3 pkt 9 i art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego wywodząc z nich, że plac postojowy dla większej niż [...] liczby samochodów wymaga pozwolenia na budowę. Stwierdził, że błędne określenia przez niego numeru działki na której zrealizowany jest parking ("1" zamiast "2") nie miało żadnego znaczenia. PINB w piśmie z dnia [...] roku podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając że nie wpłynęło do niego pismo skarżącego wzywające go do podjęcia czynności w sprawie budowy parkingu. Przepisy prawa nie przewidują dopuszczalności wniesienia podania drogą telefoniczną, co uzasadniają trudności w identyfikacji osoby wnoszącej podanie. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] roku S. K. wskazał na art. 14 § 2 kpa dopuszczający załatwienie sprawy ustnie i podkreślił, że organ mógł przerwać bezczynność wydając stosowny akt aż do dnia złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stan faktyczny sprawy w istotnych dla niej okolicznościach jest bezsporny. Wynika on z akt, w tym pism stron. Otóż S. K. w pierwszej połowie [...] roku zawiadomił telefonicznie organ o robotach budowlanych (realizacja parkingu) na działce nr "1" w S. (to czy w trakcie tej rozmowy przedstawił się w świetle przepisów prawa nie jest istotne). Ponieważ organ odmówił czynności w stosunku do przedmiotowych robót złożył zażalenie na jego bezczynność do [...]WINB w K. pismem z dnia [...] roku. Jest także bezsporne, że do dnia rozprawy organ nie podjął żadnych działań w stosunku do przedmiotowych robót w następstwie telefonicznej rozmowy, zażalenia na bezczynność, ani skargi do Sądu Wojewódzkiego w Gliwicach. Właśnie w braku tych działań skarżący upatruje bezczynności organu. Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym ustawą: Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, obowiązującą z dniem 11 kwietnia 2011 roku, sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a przepisu art. 3 § 2 tej ustawy. Z uwagi na fakt, że skarga dotyczy bezczynności organu dalsze rozważania zostały ograniczone do instytucji bezczynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie aktu lub nie podjął stosownej czynności. Terminy załatwienia spraw określa art. 35 kpa, a z art. 35 § 3 kpa wynika, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminach wskazanych w tym przepisie licząc od dnia wszczęcia postępowania. Inaczej mówiąc jeżeli organ w terminie określonym w art. 35 kpa, liczonym od dnia wszczęcia postępowania nie załatwia sprawy to pozostaje – co do zasady – w bezczynności. Żeby więc mówić o bezczynności organu należy ustalić datę wszczęcia postępowania w sprawie bo dopiero upływ terminów liczonych od tej daty czyni organ bezczynnym. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Żądanie strony obliguje organ do podjęcia działań przewidzianych prawem, a gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (od dnia [...] roku). W związku z tym należy stwierdzić, że także postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania musi być poprzedzone żądaniem strony (art. 61 kpa). W sprawie spornym jest czy skarżący złożył żądanie wszczęcia postępowania dotyczącego robót budowlanych prowadzonych w związku z parkingiem. Otóż zgodnie z art. 63 § 1 kpa żądanie (będące podaniem) może być wniesione pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 roku o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Powyższy przepis ustanawia więc zasadę ograniczonego formalizmu co do wniesienia żądania (podania). "Ograniczony formalizm" oznacza z jednej strony szeroki katalog dostępnych form składania żądania, lecz z drugiej strony, dla osiągnięcia skutku (tu wszczęcia postępowania) nakazuje zachowanie jednej z form wskazanych w przepisie. Wydaje się, że można także dopuścić wnoszenie podań za pośrednictwem nowocześniejszych, niż wymienione w art. 63 § 1, środków łączności, jeżeli tylko przesłane w ten sposób żądania (podania) będą odpowiadać wymogom art. 63 § 2 kpa. Możliwe jest także ustne wniesienie podania. Jednakże w tym wypadku art. 63 § 1 i art. 67 § 2 pkt 1 kpa nakładają na organ administracji obowiązek sporządzenia z tej czynności protokołu. Pełni on szczególną rolę. Dla podmiotu wnoszącego żądanie stanowi gwarancję jego wpłynięcia w określonym terminie, a dla organu oznacza zrealizowanie zasady skargowości (w szerokim znaczeniu) uprawniającej go do podjęcia czynności postępowania w ogóle lub określonych czynności postępowania. Protokół ten musi odpowiadać wymaganiom formalnym i materialnym określonym w art. 68 kpa. Kodeks eliminuje natomiast możliwość telefonicznego wnoszenia podań, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Podanie wniesione telefonicznie nie spełnia bowiem wymagań formalnych określonych w art. 63 § 2 i § 3 kpa. Podstawowe wymagania to: wskazanie osoby, od której pochodzi podanie, adres tej osoby, żądanie oraz podpis. W sposób oczywisty tych wymagań podanie telefoniczne nie spełnia. Organ do którego takie podanie wpłynęło miałby oczywiste trudności w identyfikacji wnoszącego podanie. Zasada pewności obrotu prawnego wymagałaby w takim przypadku przyjęcia rozwiązania, według którego ciężar dowodu co do tych okoliczności spoczywałby na wnoszącym podanie. Skoro skarżący nie złożył żądania organowi, w tym także ustnego (o czym była mowa wyżej) nie można przyjąć, że doszło do wszczęcia postępowania w sprawie, które winno być zakończone w terminach określonych w art. 35 kpa. Z tego podstawowego względu skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa, jako nieuzasadniona. Sąd nie podziela także poglądu skarżącego, że jako pisemny wniosek dotyczący nielegalnych robót budowlanych organ powinien potraktować zażalenie na jego bezczynność zawarte w piśmie z dnia [...] roku. Zażalenie to bowiem było kierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i to on był organem uprawnionym i zobowiązanym do jego rozpatrzenia. Nawet jednak przy podzieleniu koncepcji skarżącego, że zażalenie z [...] roku spełniało równocześnie rolę pisemnego wniosku żądania, należy stwierdzić, że w takim wypadku skarga na bezczynność PINB w B. podlegałaby odrzuceniu wobec niewyczerpania środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu (brak zażalenia z art. 37 § 1 kpa).