II SAB/Gl 54/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. H. i E. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący M. H. i E. H. wystąpili do Starostwa Powiatowego w Z. o wzruszenie w trybie postępowania nadzwyczajnego, tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, prowadzonej przez T. W. na działkach nr 1 i 2 w S. ul. [...]. Starosta [...] pismem z dnia [...] r., doręczonym w dniu [...] r., przekazał powyższy wniosek wraz z aktami sprawy Śląskiemu Urzędowi Wojewódzkiemu w Katowicach jako dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] znak [...] z dnia [...] r., zatwierdzający projekt budowlany i udzielającej T. W. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o lukarnę na działce nr ewid. 1 (obręb [...]) położonej w S. przy ul. [...]. W dniu [...] r. do organu odwoławczego wpłynęło kolejne pismo wnioskodawców z tej samej daty, stanowiące załącznik do wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie w dniu [...] r. do organu wpłynęło pełnomocnictwo do reprezentowania wnioskodawców, którego brak stwierdzono i poinformowano o tym w trakcie rozmowy telefonicznej w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda Śląski powiadomił o wszczęciu na wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień w terminie 14 od doręczenia zawiadomienia. W dniu [...] r. do organu wpłynęło kolejne pismo wnioskodawców w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz odrębne pismo z dnia [...] r. informujące o błędnym ustaleniu, że jedynym właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej, tj. 3, jest R. C., podczas gdy nieruchomość ta stanowi współwłasność R. i E. C. W tej sytuacji Wojewoda pismem z dnia [...] r. wezwał R. C. do wskazania adresu E. C. Odrębnym pismem z tej samej daty organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni oraz o rozpatrzeniu sprawy w terminie określonym ustawowo po upływie tego terminu. W dniu [...] r. do organu wpłynęło kolejne pismo wnioskodawców. Pismami z dnia [...] r. organ wezwał pełnomocnika wnioskodawców do podania adresu E. C. oraz ponownie zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni i rozpatrzeniu sprawy po upływie tego terminu. W dniu [...] r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika wnioskodawców informujące o adresie E. C. Zawiadomieniem z dnia [...] r. organ poinformował E. C. o wszczęciu postępowania nieważnościowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni. W dniu [...] r. do organu wpłynęło pismo E. C., informujące że nie brała udziału w sprawie o pozwolenie na budowę. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda powiadomił strony, że sprawa ze względu na skomplikowany charakter zostanie rozpatrzona w terminie do dnia [...] r. W tym stanie rzeczy wnioskodawcy pismem z dnia [...] r. skierowanym do Wojewody wnieśli zażalenie na przewlekłość postępowania, skutkującego brakiem rozstrzygnięcia sprawy po upływie ponad 8 miesięcy od daty wszczęcia postępowania, domagając się podjęcia stosownych działań. Odrębnym pismem z tej samej daty M. H. i E. H. oraz E. C. wnieśli za pośrednictwem organu skargę na przewlekłość postępowania i bezczynność, zarzucając naruszenie art. 37 § 1 kpa i rażące naruszenie art. 35 kpa z powodu niedotrzymania terminu przedłużonego do dnia [...] r. oraz błędną wykładnię art. 36 § 1 kpa z powodu wskazania na skomplikowany charakter sprawy po upływie ponad 7 miesięcy od złożenia wniosku, bez wskazania na zakres i potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, bądź dowodowego. Zdaniem skarżących, działania organu były opieszałe i niesprawne. Polegały jedynie na ustaleniu adresu pominiętej strony, tj. E. C., który to adres wynikał z akt sprawy. Na tej podstawie skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności i opieszałości organu oraz przewlekłości postępowania oraz o ustalenie przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania i wskazania osób odpowiedzialnych, tj. podjęcie działań wynikających z regulacji prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania i omówieniu przebiegu czynności, organ podkreślił, że skarga i pismo skarżących z tej samej daty mają identyczną treść. Pismo nie było też kierowane do organu wyższego stopnia, aczkolwiek powołano w nim art. 37 § 1 kpa. Organ poinformował też o wydaniu w dniu [...] r. decyzji w postępowaniu nieważnościowym, co jego zdaniem zarzut przewlekłości i bezczynności czyni bezprzedmiotowym, gdyż podejmował od dnia [...] r. szereg czynności, które były niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji kończącej postępowanie. Skarżący pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. podtrzymali skargę, domagając się ponadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Prawomocnym postanowieniem z dnia 9 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę E. C. Rozpoznając w trybie uproszczonym skargę M. H. i E. H., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania i zarzuty podlegały uwzględnieniu w niniejszym postępowaniu sądowym. Zgodnie z art. 53 § 2 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarżący w tym samym dniu wnieśli do organu ponaglenie, zatytułowane zażalenie oraz skargę, adresowaną do sądu administracyjnego. Pismo, zatytułowane zażalenie nie było co prawda skierowane do organu wyższego stopnia, jednak zdaniem składu orzekającego z uwagi na powołanie w podstawie prawnej art. 37 kpa i tryb wniesienia ponaglenia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, który jest obowiązany do jego przekazania organowi wyższego stopnia (§ 3 i 4), skarżący dopełnili wymogu wniesienia ponaglenia. Oba pisma wpłynęły w tym samym dniu do organu prowadzącego postępowanie, jednak przepis art. 53 § 2b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przewiduje wymogu uprzedniego rozpatrzenia ponaglenia przez organ odwoławczy. Odmienne są też rozstrzygnięcia organu rozpatrującego ponaglenie, uregulowane w art. 37 § 6 kpa oraz kompetencje sądu administracyjnego, określone w art. 149 cyt. ustawy. Stąd też sąd administracyjny uznał, że brak podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej z powodu niewniesienia ponaglenia. Podzielić też należy stanowisko skarżących, że organ prowadził postępowanie nieważnościowe przewlekle. Co prawda, po wpłynięciu wniosku skarżących wraz z aktami sprawy, przekazanego przez organ I instancji w dniu [...] r., organ podejmował szereg czynności, wyżej opisanych, lecz z dużymi odstępami czasu. Samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania nastąpiło w dniu [...] r., a zatem już po upływie terminu załatwienia sprawy, wyznaczonego w art. 35 § 3 kpa. Aczkolwiek zasadne było ustalenia adresu E. C. i powiadomienie jej o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego, to jednak organ najpierw wezwał o podanie adresu R. C. (współwłaściciela nieruchomości), a dopiero znacznie później skarżących jako wnioskodawców. Tymczasem celowe było równoczesne wezwanie stron. Zatem działania organu należy ocenić jako nieefektywne i naruszające zasadę szybkości postępowania z art. 12 kpa i art. 35 § 1 kpa. Negatywnie należy też ocenić wielokrotne zawiadamianie stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie, podczas gdy organ nie prowadził żadnego postępowania dowodowego, opierając się jedynie na aktach sprawy, zakończonej kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Stąd też nawet przy przyjęciu, że niniejsza sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany i zachodziła potrzeba ustalenia adresu jednej ze stron, doszło do przekroczenia maksymalnego dwumiesięcznego terminu jej załatwienia z art. 35 § 3 kpa. Taki stan rzeczy należy kwalifikować jako przewlekłość postępowania, a nie – bezczynność organu, która polega na braku jakichkolwiek czynności i działań w załatwieniu sprawy, wszczętej na wniosek skarżących w dniu [...] r. zgodnie z art. 61 § 3 kpa. Zbędne mnożenie czynności spowodowało, że postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji dopiero w dniu [...] r., a więc po wniesieniu skargi do sądu oraz po upływie ponad 8 miesięcy od doręczenia organowi wniosku skarżących, a nawet z przekroczeniem terminu, wskazanego przez organ w piśmie z dnia [...]r. Zdaniem sądu administracyjnego, znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy w okolicznościach niniejszego postępowania należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa (art. 35 § 3 kpa). Wbrew stanowisku organu, fakt wydania decyzji po wniesieniu skargi, nie czyni też bezprzedmiotowym postępowania sądowego. Z mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdza bowiem, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i jednocześnie, czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezprzedmiotowe było jedynie orzeczenie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, załatwiającego sprawę (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy). Stąd też w tym jedynie zakresie postępowanie sądowe podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe po myśli art. 161 § 1 pkt 3 ustawy. Nadto, zgodnie z art. 200, art. 250 § 1 i art. 209 tej ustawy, należało zasądzić od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł. Odnosząc się zaś do pozostałych żądań skarżących, wyjaśnić należy, że przepis art. 149 cyt. ustawy, nie przewiduje kompetencji sądu administracyjnego w zakresie ustalenia przyczyn przewlekłości postępowania i wskazania osób odpowiedzialnych. Tego rodzaju kwestie mogą być wyłącznie przedmiotem rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia, rozpoznającego ponaglenie w trybie art. 37 § 6 kpa. Nadto, działając z urzędu sąd administracyjny nie dopatrzył się przesłanek do ukarania organu grzywną lub przyznania skarżącym odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy. Z uwagi na załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi, nie ma bowiem potrzeby podjęcia środków dyscyplinujących. W ramach niniejszego postępowania sądowego nie podlega też kontroli decyzja kończąca postępowanie. Nie jest to bowiem akt, podjęty w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 cyt. ustawy.