II SAB/Gl 58/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Pismem z dnia 9 listopada 2018 r. H. H., W. H. i M. H. wnieśli skargę m. in. na bezczynność Wojewody Śląskiego przy wydaniu decyzji w przedmiocie odszkodowania w terminie 1 miesiąca od zwrotu akt po wydanym wyroku przez WSA w Gliwicach z 24 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gl 7/17, w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu podano m. in., że postępowanie o odszkodowanie toczy się długotrwale, wiele lat. Opisali również szeroko przebieg różnych spraw, które prowadzone były z ich udziałem oraz odnieśli się do wadliwości czynności i rozstrzygnięć organów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski nie zgodził się z twierdzeniami skarżących. Podał, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gl 7/17, w którym stwierdzono bezczynność Starosty i zobowiązano organ do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt postępowania, przed Wojewodą nie toczyło się postępowanie zażaleniowe na niezałatwienie sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość. Odnośnie postępowania odwoławczego wskazuje, że z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, do czego wezwano skarżących, oraz przychylając się do prośby H. H. i M. H. zawartej w piśmie z [...] r. o nieprzysyłanie im i W. H. korespondencji w sierpniu 2018 r., Wojewoda wyznaczył termin rozpatrzenia odwołania - do 28 września 2018 r. i w tym terminie wydał zaskarżoną decyzję, tj. [...] r. Postanowieniem z dnia 4 marca 2019 r., sygn. II SAB/Gl 58/18, tut. Sąd odrzucił skargę H. H. i W. H., bowiem ponaglenie złożył jedynie M. H. Pozostali skarżący nie wyczerpali środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Postanowienie to stało się prawomocne z dniem 27 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone przez M. H. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym termin wynowi miesiąc od otrzymania odwołania. Przepis art. 36 §1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Odróżnić zatem należy "bezczynność" od "przewlekłości" postępowania. Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Skarga w tym kontekście nie jest zasadna. W niniejszym postępowaniu oceniane jest wyłącznie postępowanie prowadzone przez Wojewodę Śląskiego, a nie Starostę, bowiem są to zupełnie różne sprawy. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gl 7/17, stwierdzono bezczynność Starosty i ten właśnie organ, a nie Wojewodę, zobowiązano do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt postępowania. Wtedy przed Wojewodą nie toczyło się postępowanie w omawianym zakresie. Starosta [...] wydał decyzję w przedmiocie odszkodowania w dniu [...] r. Odwołanie od niej wpłynęło do Starosty w dniu [...] r. i przekazał je następnie Wojewodzie. Ten w piśmie z [...] r. wezwał do uzupełnienia braków formalnych i wskazał, że sprawa z powyższych powodów będzie rozpoznana do dnia 10 sierpnia 2018 r. Skarżący jednak, wraz z H. H., w piśmie z dnia [...] r. wniósł o "nie przesyłanie (...) korespondencji w miesiącu sierpniu b.r.," bowiem mieli być wtedy nieobecni. Wojewoda, z uwagi na konieczność uzupełnienia dokumentacji, do czego wezwano skarżących, oraz przychylając się do prośby H. H. i M. H. o nieprzysyłanie korespondencji w sierpniu 2018 r., wyznaczył termin rozpatrzenia odwołania do 28 września 2018 r. W tym terminie wydał decyzję odwoławczą, czyli w dniu [...] r. Wojewoda zatem nie dopuścił się ani bezczynności, ani przewlekłości. Po pierwsze, konieczne było uzupełnienie wymaganej dokumentacji w ramach postępowania odwoławczego. Po drugie, skarżący sam wnosił o niedoręczanie mu korespondencji przez cały miesiąc sierpień 2018 r., a teraz wywodzi m. in. z tego faktu zarzut przewlekania postępowania przez organ. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.