II SAB/Gl 6/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi N. Z., Z. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1) stwierdza przewlekłość postępowania; 2) stwierdza, że przewlekłość prowadzenia postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje od organu na rzecz skarżących sumy pieniężne w kwotach po 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od organu na rzecz stron skarżących solidarnie kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. N. Z. i Z. Z. (dalej: skarżący) wnieśli skargę na przewlekłość postępowania w sprawie dotyczącej nałożenia na R.P. obowiązku rozbiórki samowolnie wzniesionej hali pomieszczeń pomocniczych, dobudowanej do zakładu rzeźniczo-wędliniarskiego, położonej przy ul. [...] w B. na działce nr 1 gm. kat. K. W części pierwszej uzasadnienia skargi zakwestionowali oni decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) z dnia [...] nr [...] którą organ ten uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej: PINB) z dnia [...] nr [...] znak: [...] nakładającą na R. P. obowiązek dokonania rozbiórki ww. obiektu. Orzeczeniem tym ŚWINB przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zdaniem ŚWINB, organ I instancji orzekając w przedmiotowej sprawie powinien dokonać weryfikacji przeznaczenia terenu, poczynając od daty budowy obiektu, pod kątem tego, czy któryś z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących na tym terenie od czasu realizacji inwestycji, nie zezwalał na tego rodzaju zabudowę, co w konsekwencji może otwierać ścieżkę legalizacji. Według skarżących, organowi było wiadomym, że samowolna budowa od czasu jej realizacji, tj. od 1993 r. znajdowała się na obszarze, na którym dopuszczalna była jedynie zabudowa jednorodzinna. Organ odwoławczy, dysponując pełnym materiałem dowodowym, powinien był zatem utrzymać w mocy decyzje o rozbiórce. W zaniechaniu podjęcia takiej właśnie decyzji skarżący upatrują przewlekłość postępowania, która wymaga z ich strony reakcji. ŚWINB, w ich ocenie, działa w sprawie w sposób "kierunkowy", celowo i świadomie opóźniając jej załatwienie. Postępowania w tej sprawie trwa od 1993 r., a więc ok. 26 lat. Na obecnym etapie ŚWINB dodatkowo bezzasadnie i bezpodstawnie przewleka postępowanie, w rzekomej i pozornej trosce o zachowanie procedur oraz przestrzeganie praw stron. Jego działanie uznać należy za "szczególnie naganne i nacechowane nie mającą oparcia w przepisach prawa dezynwolturą". Jak dalej skarżący wywodzą, ŚWINB posiada pełną wiedzę, brak zakończenia postępowania w sprawie, czyli oczywistego uznania za bezspornie nielegalnej zabudowy nieruchomości R. P., uniemożliwia skarżącym realizację na ich nieruchomości (sąsiadującej z nielegalnie zabudową nieruchomością) inwestycji komercyjnej, planowanej i zgodnej z przepisami o planowaniu przestrzennym. W oczywisty sposób prowadzi to do strat po ich stronie. Nie da się pogodzić z rudymentarnymi zasadami państwa prawa tego, że organy Państwa z jakiś pozamerytorycznych przyczyn przyznają ochronę prawną osobie korzystającej z nielegalnego stanu i naruszającej prawo, a odmawiają przyznania takiej ochrony osobom, które w sposób legalny realizują swe uprawniania. W ocenie skarżących, ŚWINB uchylając decyzję PINB z błahego powodu, a w istocie bez jakiegokolwiek powodu, świadomie dokonał rażąco nieprawidłowego wyważania dóbr i interesów prawnie chronionych. Nawet gdyby przyjąć, że zachodziła teoretyczna potrzeba przeprowadzenia czynności określonych w decyzji, dobro i interes publiczny polegający na spełnieniu przez organy nadzoru budowlanego wszelkich obowiązków proceduralnych, w tym także tych nieistotnych z punktu widzenia istoty sprawy i interesów właściciela nielegalnie zabudowanej nieruchomości, a więc dobro i interes publiczny wyrażający się w rygorystycznym przestrzeganiu wszelkich proceduralnych detali, nie może przeważać nad dobrem i interesem publicznym, a także dobrem i interesem prywatnym skarżących polegającym na konieczności wyeliminowania nielegalnej zabudowy, która wyłącznie na skutek zaniedbań i bezczynności organów administracji, w tym ŚWINB pozostaje od 26 lat de facto legalna. W niniejszej sprawie, nie tylko nie zachodziła żadna potrzeba uzupełnienia dowodów w sprawie, ale ŚWINB usiłował w sposób sztuczny wykreować wrażenie, że taka potrzeba istnieje i w dodatku taka potrzeba, której nie może zrealizować sam organ. ŚWINB nie wykazał przy tym, dlaczego zlecenie PINB wykonania czynności określonych w decyzji ma przyspieszyć postępowanie, ergo dlaczego wykonanie tych czynności przez organ odwoławczy opóźni postępowanie. Pozostaje oczywistym, iż uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji, zawsze wydłuża i opóźnia postępowanie. PINB będzie musiał wydać kolejną decyzję (oczywiście nakazującą rozbiórkę nielegalnej zabudowy, gdyż inna obiektywnie nie jest możliwa), od której R. P. - właściciel nielegalnie zabudowanej nieruchomości - wniesie zapewne kolejne odwołanie. Uwzględniając fakt, że postępowanie w sprawie trwa już 26 lat, takie działanie ŚWINB uznać należy za rażąco sprzeczne z intencjami ustawodawcy i rażąco sprzeczne z podstawowymi zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, iż uchylenie przez ŚWINB decyzji PINB z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pozbawione było podstaw prawnych, co implikuje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Mając na uwadze okoliczności podniesione w sprzeciwie i skardze, a także okoliczność, iż sami skarżący oraz ich pełnomocnik podjęli w dobrej wierze jeszcze przed wniesieniem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia na bezczynność ŚWINB, jak i przed wniesieniem niniejszej skargi, szereg starań i działań polubownych zarówno w stosunku do właściciela nielegalnej zabudowanej nieruchomości, jak również działań wspomagających PINB oraz ŚWINB w celu szybkiego załatwienia sprawy, które generując koszty i wydatki (sporządzanie pism, przejazdy, spotkania, korespondencja) zostały jednak w całości zignorowane i spostponowane, a postępowania w sprawie będą trwały jeszcze przez niedający się określić czas (uniemożliwiając skarżącym z uwagi na wymogi przepisów budowlanych, wynikające z istnienia nielegalnej zabudowy działki sąsiedniej, podjęcie racjonalnych działań przygotowujących realizację zamierzonej przez nich inwestycji na ich nieruchomości i jej realizację) zasadnym i koniecznym jest przyznanie skarżącym sumy pieniężnej na zasadach określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżący podnoszą, że w okolicznościach sprawy nie jest zasadnym wymierzenie kary grzywny organowi, bowiem spowodowałoby to jedynie przesunięcie środków w ramach budżetu państwa. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podkreślając że problem zgodności inwestycji z planem miejscowym ma podstawowe znaczenie dla sprawy, a powołanie się na uchwałę NSA II OPS 2/13 było uzasadnione. Odnośnie zarzutu przewlekłości, co zauważono, zapadł wcześniej wyrok WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2018 r. II SAB/Gl 42/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, że zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania prowadzonego przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie dotyczącej nakazania rozbiórki samowolnie wzniesionej hali pomieszczeń pomocniczych, dobudowanej do zakładu rzeźniczo-wędliniarskiego, położonego przy ul.[...] w B., był już przedmiotem oceny tut. Sądu. Wyrokiem z 14 grudnia 2018 r. II SAB/Gl 42/18 skarga, wniesiona przez obecnych skarżących w tym przedmiocie, datowana na dzień 21 sierpnia 2018 r., została oddalona. Najkrócej rzecz ujmując, Sąd uznał, iż ze względu na wydanie w dniu [...] przez ŚWINB decyzji uchylającej rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. z [...] nie zachodzi bezczynność, jak również brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego w sprawie rozbiórki. Tak sformułowana ocena Sądu pozostaje aktualna na datę wydania przez ŚWINB decyzji z [...] Przedmiotem rozpatrywanej skargi z 28 stycznia 2019 r. jest zarzut przewlekłości odnoszony do kolejnego etapu postępowania (tj. po 22 sierpnia 2018 r.), prowadzonego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej: PINB) podjął decyzję (nr[...]) nakazującą R. P. (obecnemu właścicielowi) dokonanie rozbiórki ww. obiektu budowlanego. Organ nadzoru uznał, iż zachodzą podstawy do wydania decyzji rozbiórkowej na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Ze względu niespełnienie wymogów wynikających z art. 37 tej ustawy, w tym sprzeczność lokalizacji tego obiektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydawania decyzji uznał, iż nie ma możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Ww. decyzja PINB, po wniesieniu odwołania przez zobowiązanego, została uchylona rozstrzygnięciem ŚWINB z [...] nr [...] Według organ II instancji wyjaśnienia wymaga kwestia przeznaczenia terenu, na którym powstał rzeczony obiekt, od daty jego budowy. Organ, kierując się stanowiskiem wyrażonym przez NSA w uchwale z 6 grudnia 2013r., II OPS 2/13, uznał, iż przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty jego wybudowania. Nakazał organowi I instancji, w związku z tym, przeprowadzenie ustaleń dotyczących tego, czy któryś z obowiązujących od czasu realizacji inwestycji planów zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczał tego rodzaju zabudowy, co mogłoby w konsekwencji otwierać możliwość legalizacji samowoli budowlanej. WSA w Gliwicach wyrokiem z 20 lutego 2019 r., II SA/Gl 94/19 oddalił sprzeciw od powyższej decyzji, aprobując stanowisko wyrażone przez ŚWINB. Natomiast zarzuty obecnej skargi z 28 stycznia 2019 r. skierowane są w istocie rzeczy przeciwko decyzji ŚWINB z [...] i w bezpodstawnym, zdaniem skarżących, uchyleniu tym rozstrzygnięciem prawidłowej decyzji rozbiórkowej PINB z [...] Prawidłowość decyzji ŚWINB z dnia[...] była przedmiotem oceny tut. Sądu w wyroku z 20 lutego 2019 r. i w tym zakresie kontrola Sądu w ramach prowadzonego postępowania byłaby nieuprawniona. Pozostaje jedynie problem przewlekłości działania organ odwoławczego, bowiem skarżący, kwestionując merytoryczną stronę jego decyzji, budują w oparciu o stawiane zarzuty pogląd o celowym działaniu ŚWINB, zmierzającym do przewleczenia postępowania. Tego rodzaju zarzut, w ocenie Sądu, z oczywistych powodów jest nieuzasadniony, skoro Sąd w wyroku z 20 lutego 2019 r. podzielił stanowisko ŚWINB co do zasadności uchylenia decyzji PINB, a tym samym co do konieczności wyjaśnienia treści planów miejscowych, obowiązujących od momentu wybudowania obiektu. Patrząc jednak nieco szerzej na problem przewlekłości postępowania w sprawie legalności tego obiektu, a więc tak, jak przyjęto to na wstępie tj. od momentu wydania decyzji ŚWINB z [...] należy przyznać rację skarżącym. Sekwencja zdarzeń jest następująca: ŚWINB decyzją z [...] uchyla rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. z dnia[...] . i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, formułując wytyczne dotyczące okoliczności jakie należy w dalszym postępowaniu wyjaśnić. PINB po wyjaśnieniu tych okoliczności, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, wydaje decyzję z [...] nakazującą rozbiórkę. Decyzja ta po raz kolejny orzeczeniem z [...] zostaje uchylona przez ŚWINB i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ale tym razem z nowymi zaleceniami. To w oczywisty sposób przedłużyło postępowanie w sprawie. Jeśli bowiem organ odwoławczy te nowe zalecenia sformułowałby w pierwszej decyzji kasacyjnej z [...] to sprawa byłaby załatwiona zapewne już w listopadzie 2018 r., podczas gdy na dzień orzekania przez tut. Sąd w sprawie skargi na przewlekłość działania ŚWINB, nie doczekała się rozstrzygnięcia organu I instancji. Zatem to zaniechanie organu odwoławczego spowodowało opóźnienie załatwienia sprawy o co o najmniej pół roku. W tej sytuacji Sąd uznał, iż stwierdzona przewlekłość postępowania ŚWINB, ze względu na przesunięcie na tak długi okres czasu możliwości merytorycznego załatwienia sprawy przez organ I instancji, ma znamiona rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt. 3 w zw. z pkt. 1a p.p.s.a.). Ponadto, uwzględniając żądanie skarżących, Sąd rekompensując w pewnej mierze uszczerbek doznany przez nich z powodu przewlekłego działania organu, postanowił przyznać sumę pieniężną w wysokości określonej w pkt. 5 wyroku (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O kosztach postpowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. W pozostałym zakresie skargę oddalił.