II SAB/Gl 62/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Spółki "A" w S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie uzupełnienia uproszczonego planu urządzenia lasu postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej kwotę 100 (sto) złotych, tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia [...] r. Spółka [...] w S. zwróciła się do Starosty [...] z zastrzeżeniami dotyczącymi uproszczonego planu urządzenia lasu przekazanymi przez leśniczego Spółki – inż. Z. H.. Podniosła, że w toku oględzin i prac leśnych ustalono szereg rozbieżności opisu taksacyjnego lasu w przedmiotowym Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu, sporządzonym na dzień [...] r. ze stanem faktycznym w terenie (stwierdzono rozbieżności w odniesieniu do 11 oddziałów). W odpowiedzi na to pismo Starosta [...]. w piśmie z dnia [...]r. wskazał, że na spotkaniu w dniu [...] r. z firmą A. z K. ustalono, że Plan Urządzenia Lasu dla Wspólnoty wykonany został prawidłowo. Pismem z dnia [...] r. w nawiązaniu do czynności podjętych przez Starostę w kierunku uzupełnienia Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu Spółka poinformowała o podjętych przez nią działaniach wnosząc o podjęcie odpowiednich działań przez Starostę [...]. Pismem z dnia [...] r. nazwanym "zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie w terminie sprawy" skierowanym do Wojewody [...], Spółka [...] w S. złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie w terminie sprawy wniosku o uzupełnienie Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu, sporządzonego na zlecenie Starosty [...], domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w ustawowym terminie. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że w dniu [...] r. wniosła do Starosty pismo, w którym zwróciła uwagę na rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a wykazem działek ujętym w Planie, a w piśmie z dnia [...] r. przekazała wykaz działek zalesionych nie ujętych Planie, domagając się uzupełnienia. W piśmie z dnia [...] r. wskazała, że z Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu bezzasadnie wyłączono działkę nr [...], ujętą w poprzednio obowiązującym Planie. Dodała, iż pomimo skierowania kolejnych pism do Starosty, sprawa nie została załatwiona, a brak zapisów w Planie odnośnie kilkudziesięciu hektarów lasu uniemożliwia jakąkolwiek gospodarkę leśną na przedmiotowym terenie. Przekazując pismo Wojewodzie [...], starosta stwierdził, iż zażalenia Spółki związane jest z nieobjęciem Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu nieruchomości oznaczonej geodezyjnym nr [...] obręb S.. Podniósł, że czynność zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu nie jest dokonywana (w myśl art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach) "w postaci decyzji administracyjnej poprzedzonej postępowaniem administracyjnym". Wskazał, że w piśmie z dnia [...]r. Spółka wnosząc uwagi do planu nie wymieniła działki nr [...], dodając, iż został ono złożone po upływie ustawowego terminu 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu. Wskazał, że pismo Spółki z dnia[...] r., w którym zawarto wykaz działek nie zalesionych nie objętych planem wraz z wnioskiem o przekwalifikowanie, rozpatrywany był przez Geodetę Powiatowego. Postępowanie w sprawie zakończone zostało decyzją o umorzeniu postępowania. Złożone zażalenie przesłane zostało pismem z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które wezwało Spółkę do złożenia wyjaśnień. Pismem z dnia [...] r. Spółka wyjaśniła, że Starosta nie ma racji twierdząc, iż w sprawie zatwierdzenia Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu nie prowadzi się postępowania administracyjnego, na okoliczność czego przywołała art. 21 ust. 5 ustawy o lasach. Dodała, że wszystkie jej pisma o objęcie Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu działek gruntu od niej należących , zalesionych lub leśnych (pominiętych w czasie sporządzania Uproszczonego Planu Urządzania Lasu) składane były w trybie uzupełnienia (zmiany) Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu. Podniosła, że Starosta przyznał, iż Spółka pismem z dnia [...] r. złożyła w Starostwie wniosek o przekwalifikowanie działek zalesionych i leśnych nieobjętych Planem, nie dodał jednak, że wniosek ten dotyczy ponad [...] ha terenów zalesionych i dotąd nie został załatwiony. Nie wskazał też, że działka nr [...] była objęta poprzednim Uproszczonym Planem, a następnie dokonano zmiany w ewidencji gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dwoma odrębnymi postanowieniami z dnia z dnia [...] r. Nr [...] i Nr [...] odpowiednio uznało zażalenie na przewlekłość postępowania i zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu po przedstawieniu regulacji dotyczącej terminów załatwiania sprawy oraz podkreślając, iż przepisy prawa nie definiują pojęcia "przewlekłość postępowania administracyjnego" Kolegium podniosło, że złożone zażalenie dotyczy braku działań Starosty Powiatu B. w związku z wnioskiem Spółki [...] w S. o uzupełnienie Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu sporządzonego dla Spółki na zlecenie Starosty. Kolegium wskazało, że problematyka dotycząca uproszczonych planów urządzenia lasów została uregulowana w ustawie o lasach – w kolejnych artykułach (tj. art. 18 do art. 25) oraz rozporządzeniu z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu. Z przytoczonych przepisów nie wynika, by w sprawie sporządzenia a następnie zatwierdzenia oraz zmiany uproszczonego planu lasu było prowadzone postępowanie zakończone wydaniem decyzji. Kolegium wyjaśniło, że w doktrynie podkreśla się, że Uproszczony Plan Urządzenia Lasu jest aktem prawa wewnętrznego. W podobny sposób wypowiada się na ten temat orzecznictwo sądów administracyjnych, podnosząc, że uproszczony plan urządzenia lasów nie jest aktem prawa miejscowego. Zapisy tego planu uzyskują moc obowiązującą po zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji publicznej (art. 22 ust.2 ustawy o lasach). Zatwierdzenie to, aczkolwiek nadaje moc prawną zapisom planu skierowanym do właścicieli lasów na ternie nim objętym, kształtując sytuację prawna tych właścicieli, to jednak z uwagi na tryb jego dokonania nie może być utożsamiane z decyzją administracyjną w sprawie w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na potwierdzenie swego stanowiska Kolegium przytoczyło orzecznictwo sądowe, wskazujące na niedopuszczalność wniesienia środków odwoławczych (odwołania), gdy chodzi o zatwierdzenie planu urządzenia lasu. Podkreślając, iż ustawodawca nie określił formy, w jakiej dokonywane jest zatwierdzenie planu, Kolegium stwierdziło, iż fakt ten nie pozwala domniemywać, że chodzi o decyzję administracyjną. Na potwierdzenie swego stanowiska organ podkreślił, że w ustawie o lasach wyraźnie wskazano, gdzie sprawa załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej – np. art. 19 ust. 3. Dalek organ wywiódł, że skoro zatwierdzenie planu dokonywane w myśl art. 22 ust. 1 ustawy o lasach nie jest czynnością władczą skierowaną w stosunku do podmiotów spoza struktury administracyjnej, trudni uznać by stanowiło decyzję administracyjną, szczególnie, gdy woli takiej nie wyraził nie wyraził prawodawca. ocena, iż zatwierdzenie planu nie ma formy decyzji administracyjnej jest także podzielana w orzecznictwie sądów administracyjnych, choć w doktrynie nie ma jednolitego stanowiska. w względzie. Uwzględniając powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że opracowania uproszczonego planu urządzenia lasu nie następuje w toku postępowania administracyjnego w indywidulanej sprawie z zakresu administracji publicznej i nie jest zakończone decyzją administracyjną. Tym samym również zmiana uproszczonego planu urządzenia lasu, o której mowa w art. 23 ustawy o lasach następuje w formie aneksu, przy czym nie odbywa się to w toku postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją administracyjną. Nie jest to zatem sprawa, o której mowa w art. 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli indywidulana sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że nie jest możliwe uznanie wniesionego przez Spółkę zażalenia za uzasadnione. Pismem z dnia [...] r. Spółka [...] w S., powołując się na art. 3 § 8 oraz art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 5 ust. 5 oraz art. 22 ust. 2 ustawy o lasach wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie. Wyjaśniła, że skarga dotyczy wniosków o uzupełnienie Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu na lata [...], wykonanego na zlecenie Starosty [...] dla Spółki, który jest organem właściwym w sprawie zlecania, zatwierdzania i dokonywania zmian w tym planie. Spółka powtórzyła, że pismem z dnia [...] r. wniosła uwagi do Planu wskazując na dostrzeżone rozbieżności, a w piśmie z dnia [...] r. przekazała wykaż działek zalesionych nie ujętych w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu, wnoszą o jego uzupełnienie. W piśmie z dnia [...] r. wskazała, że z Planu tego wyłączono bez uzasadnienia działkę leśną nr [...] ujętą w poprzednio obowiązującym Jednak żadne prośby o podjęcie czynności w zakresie uzupełnienia tego planu nie zostały pojęte. Z tego też powodu Spółka założyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie. Dodała, że zażalenie to w istocie pełniło rolę wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na które starosta odpowiedział pismem z dnia [...] r., nie uznając zarzutów za nieuzasadnione. W ocenie Spółki organ wadliwi przedstawił stan faktyczny w zakresie uzupełnienia Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu, twierdząc , iż nie ma takiej prawnej możliwości. Jednak ustawodawca przewidział taką możliwość w art. 23 ust.1 ustawy o lasach w drodze aneksu. Nie też racji organ twierdząc, iż w sprawie zatwierdzenia tego Planu nie prowadzi się postępowania administracyjnego. Dodała, że ustawodawca w art., 21 ust. 5 ustawy wskazał na możliwość, na określonym etapie postępowania, rozstrzyganie wniosków i zastrzeżeń w trybie decyzji administracyjnej. Wszystkie wnioski Spółki o objęcie Uproszczonym Planem działek gruntu należących do Spółki, składane były w trybie uzupełnienia (zmiany) Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu. Organ potwierdził w swym piśmie z dnia [...] r., że złożony w dniu [...]r. wniosek o przekwalifikowanie działek zalesionych nie ujętych w Uproszczonym Panie Urządzenia Lasu nie został rozpoznany, dokonując rozpatrzenia tego wniosku jedynie jako organ właściwy w sprawie ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wyjaśnił, że czynności zlecania, zatwierdzania i dokonywania zmian uproszczonych planów urządzenia lasów nie są dokonywane w formie decyzji administracyjnej. Przywołując stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniósł, iż zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie dotyczy wyłącznie spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli indywidulanych sprawa rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o lasach wyjątkowo przewiduje wydanie decyzji w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków, składnych w terminie 30 dni od dnia wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu (art. 21 ust. 5). Wyjaśnił, że wobec wyłożenie projektów planów w ostatnim kwartale[...] r., należy uznać pisma Wspólnoty jak wpływające po upływie tego terminu. Ewentualna zmiana tego planu może wiec być dokonane jedynie w trybie określonym w art. 23 ust. 1 ustawy, tj. w formie aneksu. Złożony przez Wspólnotę wniosek w sprawie przekwalifikowania gruntów nieleśnych na leśne według złożonego wykazu działek rozpoznany był przez Geodetę Powiatowego. Wykaż ten nie obejmował działki nr [...], która ujęta była w planie obowiązującym w latach [...] (jako płazowizna). Starosta wyjaśnił, że od połowy [...] r. w rejestrze ewidencji gruntów prowadzonym przez Starostę [...] nieruchomość o nr [...] obręb S. ma powierzchnię [...] - użytek dr, a pozostałą powierzchnię tworzą działki o numerach geodezyjnych [...], [...], [...] obręb S., nie posiadają jednak użytku leśnego, a stąd z uwagi, że nieruchomość ta nie użytkiem leśnym – nie znalazły się dla niej wskazania gospodarcze w nowo sporządzonym uproszczonym planie urządzania lasu na lata [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, że względu na jej niedopuszczalność. Przedmiotowy zakres działania sądów administracyjnych określa w zamkniętym katalogu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.). Zgodnie z regulacją zawartą w przywołanym powyżej art. 3 § 2 sąd administracyjny rozpatruje również skargi na bezczynność organów administracji. Na mocy regulacji zawartej w punkcie 8 tego przepisu skarga na bezczynność organu administracji możliwa jest tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 punkt 1 do 4a, Wymienione powyżej odwołanie się do punktów 1 do 4a oznacza łączną interpretację przepisów, co musi doprowadzić do konkluzji, że kontrola bezczynności organów przez sąd administracyjny jest pochodną możliwości wniesienia skargi na określone prawne formy działania organów administracji, czyli może nastąpić wyłącznie w zakresie, w jakim bezczynność ta dotyczy zaniechania wydania przez organ administracji decyzji administracyjnej, postanowienia, na które przysługuje zażalenie albo kończącego postępowania czy rozstrzygającego, co do istoty lub wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także wydania innych aktów lub wykonania czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidulnych sprawach. Bezczynność występuje więc jedynie w przypadku, gdy organ zobowiązany był do załatwienia sprawy w formie określonej konkretnym przepisem prawa, a skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 do 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga wniesiona przez Spółkę [...] w S., jest niedopuszczalna, gdyż nie dotyczy żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1- do 4a. cytowanej powyżej ustawy. Dokonując analizy przedmiotowej sprawy, trzeba wskazać, że Spółka pismem z dnia [...] r. wniosła uwagi do Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu, wyłożonego w trybie określonym w art. 21 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, wskazując m.in. na rozbieżność pomiędzy stanem faktycznym a wykazem działek ujętym w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu. Jak wskazał Starosta w piśmie z dnia [...]r. projekty uproszczonych planów urządzenia lasów wyłożone zostały do wglądu w ostatnim kwartale [...] r., a zatem pismo Wspólnoty z [...] r. nie mogło zostać uznane za złożony w tym trybie wniosek czy zastrzeżenie do wyłożonego planu, gdyż złożone został o po upływie wskazanego w ustawie terminu. Nadto, co należy wyraźnie podkreślić, w piśmie tym nie było mowy o działce nr [...]. Faktem jest, że ustawa o lasach w art. 23 przewiduje możliwość zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu. Z przywołanego przepisu, wynika, że zmiana taka następuje w drodze aneksu, z zachowaniem wymagań określonych w art. 22 ustawy. W świetle powyższego należy zatem uznać, że skoro istnieje możliwość zmiany planu, to niezadowolonym z aktualnego planu przysługuje przynajmniej możliwość zgłaszania wniosków o przeprowadzenie takiej zmiany. Z kolei złożony wniosek winien być rozpoznany przez organ – w tym przypadku przez Starostę [...]. Rozpatrzenie wniosku oznacza w tym przypadku, albo rozpatrzenie pozytywne- tzn. wszczęcie procedury prowadzącej do przygotowania niezbędnego projektu, wyłożenie go w przepisowym terminie, przyjęcie i rozpatrzenie złożonych wniosków i zastrzeżeń, ewentualne wydanie przez Starostę decyzji w trybie art. 21 ust. 5 decyzji administracyjnej czy też rozpatrzenie negatywne- tzn. powiadomienie o odmowie wszczęcia wymaganej procedury, gdzie powinno być zawarte uzasadnienie takiego stanowiska. Wyrażenie przez starostę swego stanowiska w kwestii wprowadzenia zmian do uproszczonego planu urządzenia lasu należy zatem uznać jako akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż określony w pkt 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej. jego wydanie podlegać będzie zatem kontroli, jednak skarga na bezczynność organu może służyć wyłącznie w zakresie, w jakim organ ten jest obowiązany jest dokonać czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 do 4a. Zatem skarga na bezczynność organu nie może być skutecznie wniesiona w odniesieniu do czynności wykraczającej poza powyższy zakres określony w art. 3 § 2 pkt 8, czyli możliwa jest jedynie w przypadkach określonych 2 pkt 1 do 4a tego przepisu. Mając na uwadze przytoczoną powyżej argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 ( 1 pkt. 6 i art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.