II SAB/Gl 64/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A.N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta C. w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych 1. stwierdza, że Prezydent Miasta C. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. Wnioskiem z dnia 21.07.2021 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta C. o pomoc dla jej małoletniego syna S.N. w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, świadczonymi w miejscu zamieszkania. Do wniosku strona dołączyła zlecenie lekarza. W dniu 27.07.2021 r. pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. przeprowadził ze stroną rodzinny wywiad środowiskowy. Następnie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C., w celu ustalenia sytuacji zdrowotnej, majątkowej i osobistej rodziny strony skarżącej wystąpił do poniższych instytucji i podmiotów: - w dniu 03.08.2021 r. do Urzędu Miasta C. Wydziału Edukacji (odpowiedź uzyskano 1.09.2021 r.), - w dniu 03.08.2021 r. do Specjalnego Ośrodka [...] nr [...] (odpowiedź uzyskano w dniu 11.08.2021 r., 26.08.2021 r. i 03.09.2021 r.), - w dniu 03.08.2021 r. do Wojewódzkiego Zakładu Opieki Zdrowotnej nad Matką, Dzieckiem i Młodzieżą przy ul. [...] w C. (odpowiedź uzyskano w dn. 02.09.2021 r.), - w dniu 03.08.2021 r. do Narodowego Funduszu Zdrowia, Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Delegatura w C. (odpowiedź uzyskano w dniu 02.09.2021 r.), - w dniu 02.09.2021 r. do Przychodni Lekarskiej [...] przy ul. [...] w C. (odpowiedź uzyskano w dniu 16.09.2021 r.), - w dniu 02.09.2021 r. do Hospicjum [...] (odpowiedź uzyskano w dniu 23.09.2021 r.), - w dniu 10.09.2021 r. do Spółdzielni Socjalnej "J." w C. (odpowiedź uzyskano w dniu 06.10.2021 r.), - w dniu 15.10.2021 r. do Centrum Pomocy [...] w C. (odpowiedź uzyskano w dniu 15.10.2021 r.). W dniu 19.08.2021 r. MOPS w C. przesunął termin załatwienia sprawy do dnia 21.09.2021 r. W dniu 26.08.2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na przewlekłość oraz bezczynność organu I instancji w prowadzonym postępowaniu. Postanowieniem z dnia 29.09.2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. orzekło, że organ I Instancji nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego postępowania w sprawie udzielenia pomocy S.N. W dniu 21.09.2021 r. MOPS w C. ponownie przesunął termin załatwienia sprawy do 21.10.2021 r. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia 21.10.2021 r. odmówił A.N. pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczonymi w miejscu zamieszkania dla małoletniego syna S.N. W dniu 3.11.2021 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia 10.12.2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w celu rozważenia przez organ możliwości zapewnienia specjalistycznych usług opiekuńczych przy uwzględnieniu potrzeb i stanu zdrowia wymienionego dziecka. W toku ponownego rozpoznania sprawy, w dniu 20.12.2021 r. pracownicy socjalni podjęli próbę przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, która nie doszła do skutku, z powodu przebywania rodziny strony na kwarantannie. Wywiad ten został przeprowadzony w dniu 4.01.2022 r. Następnie MOPS podjął działania w celu uzyskania informacji na temat stanu zdrowia syna skarżącej, występując do poniższych instytucji i podmiotów: - w dniu 29.12.2021 r. do Wojewódzkiego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w C. (uzyskano odpowiedź w dniu 08.02.2022 r.), - w dniu 29.12.2021 r. do Narodowego Funduszu Zdrowia (uzyskano odpowiedź 21.01.2022 r.), - w dniu 29.12.2021 r. do Specjalnego Ośrodka [...] nr [...] w C., (uzyskano odpowiedź 21.01.2022 r.), - w dniu 29.12.2021 r. do Stowarzyszenia Opieki Hospicyjnej [...] (uzyskano odpowiedź w dniu 21.01.2022 r.), - dnia 29.12.2021 r. do Przychodni Lekarskiej [...] w C. (uzyskano odpowiedź 3.02.2022 r.), - w dniu 29.12.2021 r. do Zakładu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] - Poradni Neurologicznej, a następnie w związku z brakiem odpowiedzi do dnia 31.01.2021 r., skierowano kolejne pismo dnia 03.02.2022 r. (odpowiedź uzyskano w dniu 08.02.2022 r.). W dniu 17.02.2022 r. do MOPS w C. wpłynęło zaświadczenie lekarza neurologa określające stan zdrowia syna wnioskodawczyni na potrzeby przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych. W dniu 13.01.2022 r. organ I instancji przesunął termin rozpatrzenia sprawy do dnia 15.02.2022 r., a następnie w dniu 15.02.2022 r. przesunął termin rozpoznania sprawy do dnia 15. 03.2022r. W dniu 19.01.2022 r. skarżąca wniosła ponownie ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. Postanowieniem z dnia 31.01.2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie stwierdziło, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. W dniu 15.03.2022 r. organ wystąpił ponownie do Narodowego Funduszu Zdrowia. Odpowiedź na wskazane wyżej pismo organ uzyskał w dniu 19.04.2022 r. W dniu 15.03.2022 r. MOPS przesunął termin załatwienia sprawy do 15.04.2022 r., a następnie, w dniu 14.04.2022 r. przesunął ponownie termin do 16.05.2022 r. Natomiast 22.04.2022 r. organ I instancji wystąpił o informację do Centrum Fizjoterapii "D." w C.. W dniu 22 kwietnia 2022 r. skarżąca nadała w urzędzie pocztowym skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji. Zarzuciła naruszenie przez organ art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta C. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zobowiązanie Prezydenta Miasta C. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W przypadku uwzględnienia skargi wniosła o orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumie się takie działanie organu, które było nieefektywne, w tym sensie, że organ nie podejmuje czynności w terminie umożliwiającym rozpoznanie sprawy w rozsądnym terminie: "Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy." (Wyrok WSA w Gliwicach z 8.04.2022 r., II SAB/GI 8/22, LEX nr 3338620). Organ podniósł, że stan faktyczny sprawy wskazuje, iż wszelkie czynności w toku prowadzonego postępowania wykonywał niezwłocznie, a uzyskanie informacji od instytucji lub organów było niezbędne dla prawidłowego ustalenia okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie sytuacji zdrowotnej syna wnioskodawczyni. Podkreślił, że konieczność uzyskania niezbędnej dokumentacji jest procesem często długotrwałym, wymagającym oczekiwania na jej przesłanie przez właściwą instytucję. W piśmie z dnia 25 maja 2022 r. skarżąca dodała, że w dniu 25 maja 2022 r. otrzymała od organu wezwanie o pilne przedłożenie zaświadczenia lekarskiego potrzebnego do przyznania specjalistycznych usług. Podniosła, że przedmiotowe zaświadczenie lekarza neurologa jest w aktach sprawy. Jednocześnie dołączyła pismo organu z dnia 23 maja 2022 r. zawierające wezwanie o przedłożenie zaświadczenia lekarskiego. W dniu 30 maja 2022 r. organ I instancji wydał decyzję o przyznaniu na rzecz syna skarżącej pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania od dnia 30 maja 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Ponadto podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 ustawy P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Następnie należy podkreślić, że do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, znajduje zastosowanie art. 52 § 1 P.p.s.a., według którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na podstawie zaś art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przedmiotowej sprawie skarżąca dwukrotnie wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta C. postępowania w sprawie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych. Wyczerpała zatem obligatoryjny tryb postępowania poprzedzającego złożenie skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych albo w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skargi, dotyczącego przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji, podkreślenia wymagało, że według art. 35 § 1, § 3 i § 5 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Natomiast zgodnie z art. 36 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie termin, w ciągu którego organ I instancji powinien był wydać rozstrzygnięcie został wielokrotnie przekroczony – zwłaszcza po uchyleniu przez organ odwoławczy – rozstrzygnięciem z dnia 10.12.2021 r., pierwszej decyzji wydanej w tej sprawie (tj. decyzji z dnia 21.10.2021 r.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że "z załączonego do wniosku zlecenia specjalistycznych usług opiekuńczych wynika, iż lekarz wskazał, że konieczne jest realizowanie pomocy w warunkach domowych." W ramach ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta C. był zobowiązany do stwierdzenia, czy z uwagi na stan zdrowia dziecka, strona ma możliwości przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji z pomocą świadczeń spoza systemu pomocy społecznej. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 17.02.2022 r. do MOPS w C. wpłynęło kolejne zaświadczenie lekarza neurologa określające stan zdrowia syna wnioskodawczyni na potrzeby przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych. Ponadto z licznych instytucji i podmiotów, do których organ zwrócił się o informacje, odpowiedzi zostały uzyskane do dnia 8.02.2022 r. Pomimo tego, organ nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Stan ten nie zmienił się do dnia wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji, co miało miejsce 22 kwietnia 2022 r. (data nadania skargi w urzędzie pocztowym). Natomiast przed wniesieniem tej skargi - w dniu 15.03.2022 r. organ wystąpił ponownie do Narodowego Funduszu Zdrowia – co, jak podniósł w odpowiedzi na skargę - było zasadne w oparciu o nowe zaświadczenie lekarza neurologa - które wpłynęło do MOPS w dniu 11.03.2022 r. Odpowiedź na wskazane wyżej pismo organ uzyskał w dniu 19.04.2022 r. W dalszym ciągu jednak – pomimo uzyskania tej odpowiedzi – organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast w dniu 22.04.2022 r. wystąpił o informację do kolejnej placówki leczniczej. W związku ze wskazanymi wyżej okolicznościami, zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Po uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia z dnia 21.10.2021 r. - ponowne rozstrzygnięcie wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, który został złożony w dniu 21.07.2021 r. - nastąpiło dopiero poprzez wydanie decyzji z dnia 30 maja 2022 r. Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie przed organem było prowadzone z bardzo dużym przekroczeniem terminów, określonych w cytowanym wyżej art. 35 K.p.a. Ponadto - jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie – przewlekłe prowadzenie postępowania może polegać nie tylko na wykonywaniu czynności w dużym odstępie czasu, ale również może przybrać postać mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że do takiej sytuacji doszło właśnie w niniejszym postępowaniu. Organ dysponował bowiem zaświadczeniem lekarskim dołączonym do wniosku inicjującego postępowanie, którego zalecenia – zgodnie z jego treścią - zostały wydane na okres od 29 czerwca 2021 r. do 31 grudnia 2022 r. Zatem dokonanie ustaleń w zakresie, którego dotyczyło to zaświadczenie, powinno nastąpić na podstawie analizy tego właśnie dokumentu medycznego, wskazującego tak precyzyjnie, na jaki okres wydano zlecenie specjalistycznych usług opiekuńczych. Tymczasem organ podjął działania, w wyniku których uzyskał - w dniu 17.02.2022 r. - kolejne zaświadczenie lekarza neurologa i uznał, że w związku z jego treścią konieczne jest dokonanie dalszych czynności w tej kwestii. Następnie - jak podniósł w odpowiedzi na skargę - w oparciu o nowe zaświadczenie lekarza neurologa - które wpłynęło do MOPS w dniu 11.03.2022 r. - uznał za zasadne wystąpić ponownie do Narodowego Funduszu Zdrowia. I pomimo tego, że odpowiedź uzyskał w dniu 19.04.2022 r., to nadal nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a zamiast tego w dniu 22.04.2022 r. wystąpił o informację do kolejnej placówki leczniczej. Opisane działanie organu jednoznacznie wskazuje, że mnożył czynności ponad potrzebę wynikającą z okoliczności sprawy. Na podstawie zatem art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie przyjąć należy, iż przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W zakresie tej oceny podkreślenia bowiem wymagało, że – zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa – naruszenie kwalifikowane jako rażące musi mieć pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w przedmiotowej sprawie – jak wynika z przedstawionych wyżej okoliczności – nie ma podstaw do przyjęcia oceny, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na to, że organ wydał rozstrzygnięcie po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, zaistniały podstawy do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania go do wydania decyzji. Nastąpiła bowiem bezprzedmiotowość postępowania w tej części. Na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić w części dotyczącej żądania ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, gdyż pozostaje to poza zakresem rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. W kwestii zasądzenia od organu na rzecz skarżącej, zwrotu kosztów postępowania, podnieść należało, że w niniejszej sprawie nie zostały przez nią poniesione żadne spośród kosztów określonych w art. 205 § 1 P.p.s.a., w którym wymieniono koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Zgodnie więc z art. 200 P.p.s.a., brak było podstaw do uwzględnienia żądania skargi w tej części.