II SAB/Gl 66/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi T.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta M. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierza Prezydentowi Miasta M. grzywnę w kwocie [...] złotych, 3. umarza postępowanie w pozostałym zakresie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta M. działając na wniosek C. i H. M., zatwierdził projekt podziału nieruchomości, położonej w M. przy ul. [...] i ul. [...], k.m. [...] dod. [...], obręb B., będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców oraz działki nr 1, będącej własnością wnioskodawców, stwierdzając że działki nr 2 i 3 wydzielone pod drogę publiczną gminną z mocy prawa przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna – za odszkodowaniem. Z kolei C. M. pismem z dnia [...] r. domagał się wypłaty odszkodowania za działki wydzielone pod drogi w kwocie 909.860 zł zgodnie z przedłożonym operatem szacunkowym. Następnie T. D. kilkoma pismami z [...]r. powołując się na fakt nabycia w drodze umowy kupna-sprzedaży prawa użytkowania wieczystego (akt notarialny z dnia [...] r. Rep. A. Nr [...]), domagał się wykonania powyższej decyzji. Na pisma organ udzielił odpowiedzi. Wreszcie, pismem z dnia [...] r., które wpłynęło do Urzędu Miasta w M. w dniu [...] r., T. D. wniósł o przyznanie i wypłacenie odszkodowania za działki nr 2 i 3. W odpowiedzi Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej pismem z dnia [...] r. wyjaśniła, że wnioskodawca do tej pory nie przedłożył wymaganego wypisu z księgi wieczystej dla przedmiotowych działek. Wnioskodawca pismem z dnia [...]r. wskazał na bezpodstawność wezwania i podniósł, że obowiązek ujawnienia prawa własności działek przejętych pod drogi publiczne obciąża Gminę M.. Pismem z dnia [...] r. II Zastępca Prezydenta Miasta M. powiadomił wnioskodawcę o przygotowaniu wniosku o wpis prawa własności oraz wszczęciu procedury związanej z wypłatą odszkodowania. Następnie wnioskiem z dnia [...] r. Prezydent Miasta M. zwrócił się do Sądu Rejonowego w M. o wpis w księdze wieczystej. Wniosek wpłynął do Sądu w dniu [...] r. Z kolei T. D. pismem z dnia [...] r. zaproponował organowi ugodowe załatwienie sprawy odszkodowania, zaś następnie pismem z dnia [...] r. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy, które Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. uznał za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi Miasta M. 3-miesięczny termin załatwienia sprawy. W dniu [...] r. rzeczoznawca majątkowy B. W. sporządziła w oparciu o zamówienie z dnia [...] r. operat szacunkowy dla określenia wartości rynkowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] r. II Zastępca Prezydenta Miasta M. wezwał pełnomocnika wnioskodawcy o przedłożenie pełnomocnictwa i poinformował o przygotowywaniu dokumentów w celu sporządzenia ugody w zakresie odszkodowania. Kolejnym pismem z dnia [...] r. organ poinformował wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i warunkach zawarcia ugody w sprawie odszkodowania. W odpowiedzi wnioskodawca pismem z dnia [...] r. poinformował organ, że nie kwestionuje wartości nieruchomości, ustalonej w operacie szacunkowym i zaproponował zawarcie ugody, polegającej na przelaniu należnego odszkodowania na poczet jego zobowiązań względem Skarbu Państwa z tytułu zaległych opłat za użytkowanie wieczyste. Odpowiadając na propozycję ugody, organ pismem z dnia [...] r. poinformował o braku podstaw prawnych do potrącenia wierzytelności oraz planowanym przesłaniu wstępnej ugody celem uzupełnienia danych. Projekt ugody przesłano wnioskodawcy pocztą elektroniczną w dniu [...] r. W odpowiedzi wnioskodawca pismem z dnia [...] r. poinformował organ o bezcelowości zawarcia ugody z uwagi na nieuwzględnienie jego stanowiska, domagając się wydania decyzji w sprawie odszkodowania. W tym stanie rzeczy T. D. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, domagając się zobowiązania Prezydenta Miasta M. do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie oraz stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i wymierzenia organowi grzywny w wysokości 36.500,60 zł, tj. 10-krotności przeciętnego wynagrodzenia. Skarżący zarzucił, że organ od niemal 10 lat nie załatwił sprawy i dopiero w [...] r. zaproponował zawarcie ugody, lecz mimo bezzwłocznej odpowiedzi, nie załatwił następnie sprawy i nie wypłacił należnego odszkodowania z nieznanych mu przyczyn. Skarżący podniósł, że wobec opóźnienia w wypłacie odszkodowania, nie może uregulować należności z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste, co skutkuje naliczeniem odsetek. Skarga wpłynęła do organu w dniu [...] r. Z kolei Prezydent Miasta M. pismem z dnia [...] r. ponownie przesłał projekt ugody, określającej warunki wypłaty odszkodowania. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ powołał się na brak środków finansowych oraz na zmiany organizacyjne urzędu, co skutkowało rozpoznawaniem sprawy przez różne wydziały. Zdaniem organu, skoro przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania, to wszczęcie postępowania możliwe jest jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Tymczasem w świetle korespondencji ze skarżącym, prowadzenie postępowania napotyka przeszkodę w postaci spisania ugody i wypłaty odszkodowania w uzgodnionej wysokości. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. Prezydent Miasta M. poinformował o zawarciu w dniu [...] r. ugody w sprawie odszkodowania i przekazania na rzecz skarżącego ustalonej należności w dniu [...] r., co zdaniem organu prowadzi do bezprzedmiotowości żądania, zawartego w pkt 1 skargi. Organ podtrzymał też stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, bowiem wypłata odszkodowania przedłużała się z powodu braku zgody strony co do treści ugody w części dotyczącej sposobu przekazania odszkodowania, co potwierdza treść prowadzonej korespondencji. Zdaniem organu, żądanie wymierzenia grzywny z art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczy jedynie przypadku niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na przewlekłość postępowania, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Wreszcie, organ podniósł, że skarga powinna podlegać odrzuceniu z mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy jako niedopuszczalna, bowiem żądane przez skarżącego zaniechanie nie polegało na wydaniu aktu z art. 3 § 1 pkt 1-4a ustawy, lecz na podjęciu czynności w celu wypłaty odszkodowania na podstawie wyceny biegłego, tj. czynności cywilnoprawnej. Do pisma dołączono odpisy przywołanych w nim dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, zaś zawarte w niej żądania należało częściowo uwzględnić. W pierwszym rzędzie odnosząc się do stanowiska organu, zawartego w piśmie z dnia [...] r. co do niedopuszczalności skargi, wyjaśnić przyjdzie, że niniejsza sprawa dotyczy przypadku przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, które co do zasady podlegało załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Fakt, że ustawodawca przewidział w przepisie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 518) w pierwszym rzędzie możliwość zawarcia ugody w sprawie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, a dopiero w sytuacji, gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, ustalenie odszkodowania na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, nie oznacza bowiem, że roszczenie aczkolwiek o charakterze cywilnoprawnym, nie należy do drogi postępowania administracyjnego. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Bk 16/13 (LEX nr 1328621), przeprowadzenie rokowań, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest obligatoryjne i musi być udokumentowane, a obowiązek w tym zakresie spoczywa na organie, a nie na stronie. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m. in. w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Nadto, skarżący przed wniesieniem skargi dochował wymogu wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 kpa, które co prawda organ wyższego stopnia uwzględnił, lecz w wyznaczonym terminie nie doszło do załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy skarga jest dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu z braku podstaw do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zdaniem sądu administracyjnego, zasadnie też skarżący zarzucił organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie odszkodowania za przejęte działki drogowe, które należy ocenić jako rażące naruszenie prawa w zakresie terminów załatwiania spraw, uregulowanych w art. 35 kpa. W przywołanym wyżej wyroku wyjaśniono, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez dokonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź dokonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Zatem chodzi o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z takim zaś przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Poprzednik prawny skarżącego już pismem z dnia [...] r. domagał się wypłaty odszkodowania zgodnie ze sporządzonym na własne zlecenie operatem szacunkowym. Żądanie to ponowił skarżący w [...] r., a ostatecznie sprecyzował żądanie pismem z dnia [...] r. Na powyższe pisma organ co prawda udzielił odpowiedzi, lecz nie podjął żadnych czynności w celu załatwienia sprawy, całkowicie bezzasadnie żądając od skarżącego przedłożenia odpisu z księgi wieczystej. Ostatecznie dopiero w [...] r., czyli po upływie 9 lat od ostateczności decyzji podziałowej, organ zwrócił się o ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej, a następnie dopiero w [...] r. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego celem ustalenia wartości nabytych działek drogowych. Mimo otrzymania jeszcze w [...]r. operatu szacunkowego i stanowiska skarżącego, iż nie kwestionuje wysokości ustalonego odszkodowania, organ w odległych terminach w dalszym ciągu prowadził bezcelową korespondencję ze skarżącym, wypaczając sens jego żądania, mimo że pismem z dnia [...] r. skarżący jednoznacznie domagał się wydania decyzji w sprawie odszkodowania. W tym stanie rzeczy oczywiste jest, że organ celowo i w całkowicie nieuzasadniony sposób przedłużał załatwienie sprawy odszkodowania, co zresztą jasno wynika z odpowiedzi na skargę oraz wyjaśnień, przedstawionych Wojewodzie [...] w związku z zażaleniem skarżącego. Treść tych pism dowodzi, że organ nie przewidział środków finansowych na ten cel, zaś zmiany organizacyjne urzędu doprowadziły do sytuacji, w której sprawą zajmowało się wielu urzędników. W konsekwencji sprawa odszkodowania nie została załatwiona przez ponad 10 lat, zaś w dacie wniesienia skargi, tj. w dniu [...] r., nie doszło ani do zawarcia ugody, ani też organ nie wydał decyzji o ustaleniu odszkodowania, mimo jednoznacznego stanowiska skarżącego, wyrażonego w piśmie z dnia [...] r. i dysponowania przez organ operatem szacunkowym, którego strona nie zakwestionowała. Jednakże na dzień orzekania przez sąd administracyjny sprawa odszkodowania została załatwiona przez zawarcie ugody w dniu [...] r., co oznacza ustanie przewlekłości postępowania po wniesieniu skargi. Z mocy art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę stan sprawy z daty orzekania, wobec załatwienia sprawy, bezprzedmiotowe było zobowiązanie organu do wydania aktu. Stąd też postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy. Jednakże taki stan rzeczy nie zwalniał sądu od oceny charakteru przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 910/13 i II OSK 1777/13, ocena taka dotyczyć może jedynie okresu przypadającego od dnia 17 maja 2011 r. jako daty wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), mocą której znowelizowano art. 149 p.p.s.a., w ten sposób że wprowadzono obowiązek orzekania w sprawie charakteru bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zdaniem sądu administracyjnego, przedstawione wyżej okoliczności sprawy dowodzą zaś, że po dniu 17 maja 2011 r. organ administracji nie wykonywał żadnych czynności, nałożonych na niego przepisem art. 98 ust. 3 u.g.n., a działania i to opieszałe podjął dopiero w [...] r., zaś po uzyskaniu wyceny rzeczoznawcy majątkowego w [...] r. i braku jakichkolwiek przeszkód prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania, prowadził ze skarżącym bezcelową korespondencję, próbując w piśmie z dnia [...] r. obarczyć stronę winą za opóźnienie w zawarciu ugody, mimo że obowiązkiem organu jest wydanie decyzji administracyjnej, o ile nie dojdzie do uzgodnienia wysokości wynagrodzenia, a możliwość zawarcia ugody istniała jeszcze w [...] r. Niewątpliwie opieszałość organu od dnia [...] r. miała zatem charakter rażącego naruszenia prawa – poprzez znaczne przekroczenie terminów załatwienia spraw z art. 35 kpa. Dla oceny charakteru naruszenia prawa jako rażące nie miały znaczenia podniesione przez organ kwestie dotyczące zmian organizacyjnych urzędu i braku środków finansowych na wypłatę odszkodowania. Tego rodzaju okoliczności nie mogą bowiem obarczać strony i prowadzić do negatywnych następstw w ich sytuacji majątkowej. Jednakże tłumaczenia organu, jak i przede wszystkim fakt załatwienia sprawy oraz wypłaty odszkodowania w dniu [...] r. sąd administracyjny uwzględnił przy orzekaniu w przedmiocie żądania skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Wbrew poglądowi organu, na taką prawną możliwość wskazuje w niniejszej sprawie przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. Zdaniem sądu administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy celowe i niezbędne jest też wymierzenie organowi grzywny jako konsekwencji negatywnej oceny opieszałości jego działania. Jednak uwzględniając całokształt sprawy, nieuzasadnione jest uwzględnienie skargi poprzez wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Ustawodawca nie przewidział przy tym dolnej granicy grzywny. Stąd też zdaniem sądu administracyjnego, grzywna w kwocie 500 zł, jest wystarczającą sankcją dla organu i uwzględnia cel regulacji ustawowej. Wysokość wymierzonej grzywny nie ma przy tym żadnego znaczenia dla uprawnień strony w zakresie dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżącego o ich zasądzenie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).