II SAB/Gl 69/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Wojewody (...) w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie mienia pozostawionego za granicą zobowiązuje Wojewodę (...) do wydania aktu rozstrzygającego sprawę z wniosku A.J.G. w terminie 2 miesięcy. Pismem z dnia [...]r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody [...], zarzucając mu naruszenie art. 35 § 3 w związku z art. 36 Kodeksu postękiwania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W skardze domagał się zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w sprawie we wskazanym terminie. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu [...]r. do Kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. wpłynął wniosek A.J. G., reprezentowanego przez pełnomocnika, dotyczący potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Dopiero w dniu [...]r. Wojewoda [...] poinformował pełnomocnika strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] r., uzasadniając to dużą liczbą wniosków. W piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich – Zespół Terenowy w K., działający z upoważnienia Wojewody [...] Dyrektor Wydziału Nadzoru Właścicielskiego [...] Urzędu Wojewódzkiego poinformował, że wniosek zostanie kompleksowo rozpatrzony do dnia [...]r., a w razie braków formalnych strona zostanie pouczona, co należy jeszcze przedłożyć w celu wydania decyzji. Dalej w skardze Rzecznik Praw Obywatelskich podał, iż w ślad za orzecznictwem sądowym "z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie (...)". Podkreślił, iż okoliczności zwalniające organ z bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny, gdyż realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku załatwienia sprawy w terminie nie zwalniają organu tzw. trudności obiektywne – np. brak etatów czy środków pieniężnych. W przypadku, gdy sprawy nie można załatwić w terminie wskazanym w art. 35 Kodeksu, organ zobowiązany jest powiadomić stronę, jednocześnie podając przyczynę zwłoki i nowy termin załatwienia sprawy. Skarżący zwrócił uwagę, iż przyczyną uzasadniającą brak załatwienia sprawy w ustawowym terminie, nie może być powód podany przez Wojewodę [...]. W ocenie Rzecznika niewłaściwa organizacja i złe funkcjonowanie urzędu nie mogą obciążać strony postępowania administracyjnego, czyli obywatel nie powinien ponosić ujemnych konsekwencji z tego powodu. Rzecznik podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie, po złożeniu wniosku przez zainteresowanego, jedyną czynnością, którą wykonał organ było wydanie postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, a i to nastąpiło po upływie dopiero prawie roku, a nadto wyznaczony nowy termin – [...]r. – oceniony zwłaszcza w świetle zasady szybkości postępowania, nie może być usprawiedliwiony, nawet przyjmując szczególnie skomplikowany charakter sprawy. Reasumując Rzecznik stanął na stanowisku, iż Wojewoda [...] swoją bezczynnością naruszył art. 35 § 3 w związku z art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 8 – zasadę zaufania do organów administracji publicznej oraz art. 12 tego Kodeksu – zasadę szybkości postępowania i w związku z powyższym ponowił wniosek o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie. Przekazując skargę do Sądu, Wojewoda [...] potwierdził, iż w dniu [...]r., reprezentowany przez radcę prawnego, A. G. złożył wniosek dotyczący potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Dodał, że postanowieniem z dnia [...] r. został wyznaczony nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...]r., co zostało uzasadnione dużą ilością wniosków, a co za tym idzie brakiem możliwości zachowania terminu określonego w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził jednak, że Wojewoda [...] swoją bezczynnością naruszył wymienione powyżej przepisy, prowadząc do naruszenia praw i wolności człowieka i obywatela i wniósł do Sądu przedmiotową skargę. Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał złożoną skargę oraz zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). W pierwszej zatem kolejności należało rozstrzygnąć, czy w niniejszej sprawie zwłoka organu w załatwieniu wniosku wskazanego w skardze przez Rzecznika Praw Obywatelskich należy do przypadków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej ustawy. Analiza sprawy musi prowadzić do pozytywnej odpowiedzi. Zauważyć bowiem należy, że wniosek A. G. inicjował postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 5 ust. 3 obecnie regulującej te kwestie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), a więc decyzji wydawanej przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Tym samym uznać należy, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, albowiem dotyczy przypadku wymienionego w przywołanym powyżej art. 3 § 2 pkt 8 ustawy. Stwierdzić przyjdzie, że zgodnie z art. 52 §1 i § 2 powołanej ustawy skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku skargi na bezczynność organu jest to tryb określony w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze treść wymienionego powyżej art. 52 § 1 ustawy in fine, z obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia zwolniony jest m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich. Podzielić w tym miejscu należy stanowisko, zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 6/05 (zob.ONSAiWSA 2006/3/68), iż obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi, odnosi się jedynie do prokuratora (odpowiednio Rzecznika Prawa Obywatelskich), jeżeli brał udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym, zatem jego skargę należało uznać za dopuszczaną w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy. Oceniając z kolei zasadność złożonej skargi, podnieść należy, iż przytoczone w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3 przywołanego przepisu). Przepis art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może przekroczyć także termin dwumiesięczny, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Do określonych wyżej terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, np. zawieszenia postępowania, w czasie którego terminy załatwiania spraw nie biegną (art. 103 Kodeksu), okresów opóźnień spowodowanych przez stronę, np. nieuzupełnienie we wskazanym przez organ terminie braków wniosku, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu, np. niedysponowanie aktami sprawy przekazanymi innemu organowi związku z toczącym się równolegle postępowaniem. Wskazać trzeba, że sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia niedziałania organu. Istotna jest bowiem przyczyna zwłoki, którą organ jest obowiązany wskazać. Tylko rzeczywiste zaistnienie przeszkód, wskazanych w art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie samo wykonanie czynności, przewidzianej w art. 36 Kodeksu, może spowodować przedłużenie wiążącego organu ustawowego terminu załatwienia sprawy. Należy także dodać, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kodeksu, jeżeli nie podjął działań, wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. W niniejszej sprawie, postępowanie wszczęte zostało wnioskiem z dnia [...]r, złożonym w Kancelarii Urzędu w dniu [...]r., a wnioskujący A. G. domagał się potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jedyną czynnością Wojewody [...] w sprawie, było wydanie w dniu [...]r. postanowienia, w którym poinformowano wnioskodawcę o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy, a mianowicie - do dnia [...]r. Wbrew przywołanym powyżej przepisom organ nie wskazał w nim jednak żadnych uzasadnionych powodów takiego wydłużenia terminu załatwienia sprawy. Uznać należy, że organ tym samym pozostaje w zwłoce w podjęciu czynności zmierzających do realizacji wniosku A. G. Złożony przez zainteresowanego wniosek nie został nawet sprawdzony pod względem jego kompletności, co może oznaczać, że może wymagać dalszego uzupełnienia. Takie działanie, a w zasadzie brak jakiegokolwiek działaniu, organu jest niedopuszczalne. Nie można bowiem akceptować praktyki załatwiania spraw w terminie dwuletnim, jak wynika to z wydanego w sprawie postanowienia, tym bardziej, że wskazane w postanowieniu organu powody, są wewnętrznymi problemami związanymi z jego strukturą i organizacją pracy, które nie mogą mieć wpływu na strony toczących się przez tym organem postępowań, a już tym bardziej wywierać na strony ujemnych skutków. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę na bezczynność organu za zasadną i orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd określił dwumiesięczny termin wydania przez organ aktu rozstrzygającego, uznając sprawę za szczególnie skomplikowaną oraz przyjmując, że akta sprawy nie były do tej pory przedmiotem badania organu, co może powodować konieczność wydłużenia prowadzonego postępowania. Wskazać przy tym przyjdzie, że zgodnie z przepisem art. 286 § 2 cytowanej ustawy określony w wyroku termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia doręczenia akt organowi, które zwrócone zostaną przez Sąd po uprawomocnieniu się orzeczenia (art. 286 § tej ustawy).