II SAB/Gl 7/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , , po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.L., M.F., M.F. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. w przedmiocie uregulowania stanu prawnego nieruchomości p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia 2 stycznia 2020 r. M.F., M.F. i J.L. (dalej oznaczeni kolejno jako: "skarżąca M.F.", "skarżąca M. F.", "skarżący J.L.",), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a."), złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie ("organ" lub "DRZ GW") w zakresie złożonego uprzednio wniosku w przedmiocie uregulowania stanu prawnego nieruchomości będącej ich współwłasnością, położonej w obrębie K., dzielnica P., mapa [...], numer ewidencyjny [...] o powierzchni 1 208 m², znajdującej się pod wodami płynącymi cieku [...]. Wszyscy wymienieni powyżej domagali się stwierdzenia bezczynności i zobowiązania organu do złożenia wniosku do właściwego miejscowo starosty, w trybie art. 218 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 310, dalej w skrócie: "Prawo wodne") w związku z art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., celem wydania przez niego decyzji administracyjnej, a także wymierzenia organowi grzywny, oraz wypłaty na ich rzecz należnego odszkodowania i zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym uiszczonego wpisu w wysokości 100,- zł. W uzasadnieniu skargi podano, że przez 18 lat nie została wydana żadna decyzja administracyjna pomimo, iż skarżący J.L.. i skarżąca M.F. już w dniu 30 stycznia 2001 r. wystąpili z takim wnioskiem. Organ wykonuje prawa właścicielskie w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, a także go reprezentuje mimo to nie odpowiedział również na ostatnio złożony przez pełnomocnika skarżącego J.L. wniosek z dnia 18 czerwca 2018 r. w sprawie podjęcia działań i negocjacji, celem wykupu przedmiotowej nieruchomości znajdującej się pod wodami płynącymi cieku. Z tego powodu, zdaniem pełnomocnika, organ naruszył art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 256, w skrócie: "k.p.a."). Opisując stan faktyczny sprawy, w uzasadnieniu skargi, pełnomocnik zaznaczył, iż kolejnym pismem z dnia 22 maja 2019 r. został skierowany do organu wniosek o podjęcie czynności i zakończenie postępowania poprzez wydanie decyzji lub innego aktu administracyjnego. Istniejąca do dnia wniesienia skargi opieszałość wskazuje bezspornie na bezczynność organu, która nie znajduje usprawiedliwienia w świetle art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. Należy zaznaczyć, że pismo pełnomocnika z dnia 22 maja 2019 r. zawiera stanowisko tylko jednej osoby, tj. skarżącego J.L., co potwierdza znajdujące się w nim oświadczenie, iż pełnomocnik działa tylko i wyłącznie w jego imieniu. Nadto, pismo to zostało przekazane do Departamentu Usług Wodnych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w K. i zawiera oznaczenie sprawy w odniesieniu do wcześniejszej między nimi korespondencji. W wyniku nie podjęcia żadnych działań przez organ pełnomocnik, działający wyłącznie w imieniu skarżącego J.L., skierował wniosek/ponaglenie z dnia 26 września 2019 r. o interwencję do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Przedsiębiorstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w W. W odpowiedzi na tą interwencję wydane zostało ostateczne postanowienie Prezesa Państwowego Przedsiębiorstwa Wodnego Wody Polskie w W. z dnia [...] r., nr [...], mocą którego odmówiono stwierdzenia bezczynności organu (Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.), gdyż przedmiotowa sprawa ma charakter roszczeń cywilnych i nie należy do właściwości rzeczowej trybu administracyjnego. Przywołane postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego J.L. w dniu 14 listopada 2019 r. W skardze pełnomocnik wszystkich trzech skarżących: M.F., M. F. i J.L. uznał, że w tym stanie sprawy zasadne stało się złożenie skargi na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę organ, opisując dotychczasowy przebieg postępowania, wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako sprawy nie mającej charakteru administracyjno-prawnego, ewentualnie o jej oddalenie ze względu na brak legitymacji procesowej organu i trzech wymienionych już wcześniej skarżących. Organ zaakcentował, że jest organem administracji wyłącznie w zakresie spraw wskazanych w art. 14 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 5 Prawa wodnego. Natomiast skarga i złożone do niej liczne załączniki zawierają żądanie zamiany działek gruntu, a także uregulowanie stanu prawnego działki pod ciekiem, a w konsekwencji podjęcia negocjacji i wypłaty odszkodowania. Zdaniem organu skarżący J.L., w wersji żądania skierowanego do Śląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., będąc reprezentowany przez pełnomocnika, domagał się w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. wykupu działki, zatem dopiero w skardze znalazło się żądanie wypłaty odszkodowania. Zatem roszczenia nie dotyczą sprawy administracyjnej ale mają charakter cywilnoprawny. Natomiast samo wykonywanie praw właścicielskich Skarbu Państwa nie należy do władztwa administracyjnego. Wody Polskie są państwową osobą prawną, która w granicach przepisów ustawy Prawo wodne może dokonywać czynności prawnych w stosunku do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi jako reprezentant Skarbu Państwa i w tej sprawie zajęte zostało już odmowne stanowisko w trzech pismach z dnia 28 września 2018 r. oraz z dnia 6 sierpnia i 1 października 2019 r. (k. 62, 63 i 64 akt sądowoadministracyjnych). Tymczasem w skardze żąda się "stwierdzenia bezczynności" w sprawie, w której organ nie jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem do właściwego starosty o stwierdzenie przejścia gruntów pokrytych wodami płynącymi do zasobu Skarbu Państwa (por. art. 212 ust. 1 pkt 1 oraz art. 218 ust. 1 i 4 Prawa wodnego) i wydania decyzji administracyjnej. Z takim wnioskiem może wystąpić jedynie sam starosta z urzędu lub Wody Polskie. W obecnym stanie faktycznym nie jest to możliwe, bowiem należałoby ustalić linie brzegu (art. 220 ust. 5), wydzielić nieruchomość geodezyjnie i przenieść do odrębnej księgi wieczystej, w której jako właściciel wskazano by Skarb Państwa, celem usunięcia niezgodności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistością (por. art. 218 i art. 258 ust. 10). Dodatkowo, skarżąca M.F. i skarżący J.L.. nabywając w dniu 4 kwietnia 1996 r. działkę wiedzieli, że znajduje się na niej ciek, którego właścicielem jest Skarb Państwa. W tej sytuacji, to na współwłaścicielach działki ciąży obowiązek wyodrębnienia części nieruchomości pokrytej wodami płynącymi. Z dokumentacji dołączonej do skargi wynika, że skarżąca M. F. nie kierowała żadnych pism, wniosków, żądań oraz nie brała udziału w jakichkolwiek czynnościach, zatem nie ma uprawnienia do złożenia skargi. Podobnej legitymacji nie ma też skarżąca M.F., ponieważ nie wniosła ponaglenia. W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik trzech skarżących w piśmie z dnia 11 marca 2010 r. poinformował, że w trybie art. 37 k.p.a. z ponagleniem nie wystąpiła skarżąca M.F. i M. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej jak dotychczas: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi Sąd stwierdził, że podlega ona odrzuceniu. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13 (dostępnej w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"), na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały podniesiono m.in., że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów, pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452). Powyższa uchwała zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jest o tyle wiążąca dla każdego składu orzekającego sądu administracyjnego, że można od niej odstąpić jedynie pod warunkiem przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wynikającego z jej treści do ponownego rozważenia oraz pod warunkiem podjęcia przez powyższy skład nowej uchwały zawierającej odmienne stanowisko prawne. Skład orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sentencji powyższej uchwały, jak również akceptuje argumentację podniesioną w jej uzasadnieniu. W rozpatrywanej sprawie w wyniku nie podjęcia żadnych działań przez organ pełnomocnik, działający wyłącznie w imieniu skarżącego J.L., skierował wniosek/ponaglenie z dnia 26 września 2019 r. o interwencję do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Przedsiębiorstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w W. W odpowiedzi uzyskał prawidłowo doręczone ostateczne postanowienie Prezesa Państwowego Przedsiębiorstwa Wodnego Wody Polskie w W. z dnia [...]r., nr [...], mocą którego odmówiono stwierdzenia bezczynności organu gdyż przedmiotowa sprawa ma charakter roszczeń cywilnych i nie należy do właściwości rzeczowej trybu administracyjnego. Na wezwanie Sądu pełnomocnik trzech skarżących w piśmie z dnia 11 marca 2010 r. poinformował, że w trybie art. 37 k.p.a. z ponagleniem nie wystąpiła skarżąca M. F. i skarżąca M. F. Jak wynika z analizy akt administracyjnych, ten sam pełnomocnik jako reprezentant w postępowaniu administracyjnym skarżącego J.L. wniósł do organu ponaglenie (pismo z dnia 31 stycznia 2019 r., k. 31 akt sądowoadministracyjnych) i otrzymał odpowiedź zawartą w piśmie z dnia 1 października 2019 r. (k. 64). Tym samym tylko w przypadku skarżącego J.L. spełniona została przesłanka przewidziana w art. 53 § 2b p.p.s.a., warunkująca wniesienie skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W tym stanie rzeczy, z powodu braku ponaglenia skarga skarżącej M.F. i M.F. jako niedpuszczalna podlega odrzuceniu, na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przyjdzie zauważyć, że skarżący J.L. zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowego argumentował, że organ, tj. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., nie skierował wniosku do właściwego miejscowo starosty, celem wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 218 Prawa wodnego i w tym dopatruje się jego bezczynności. Wymaga zatem rozważenia, czy wydanie decyzji w tym trybie stanowi kompetencję organu, na którego brak działania została wniesiona skarga, oraz czy taką decyzję można zaliczyć do prawnych form działania, wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a także czy podlega ona kontroli sądu administracyjnego. W tym miejscu przyjdzie dostrzec, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm., obecnie tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 310, dalej jak dotychczas: "Prawo wodne"), która w art. 218 ust. 1 przewidziała, że grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1 Prawa wodnego, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 240 ust. 3 pkt 9 Prawa wodnego regionalne zarządy gospodarki wodnej, realizują zadania należące do Wód Polskich, w tym wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz gruntów pokrytych tymi wodami oraz zawierają porozumienia, o których mowa w art. 213 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. Zakres reprezentacji Skarbu Państwa przez Wody Polskie szczegółowo określa art. 258 Prawa wodnego, który stanowi, iż reprezentują Skarb Państwa i wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Z tego powodu Wody Polskie wykonują prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych oraz do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi i stojącymi oraz gruntów tworzących dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych między innymi naturalnych zbiorników wodnych w granicach linii brzegu (por. 16 pkt 16 w związku z art. 22 i art. 23 Prawa wodnego). Wody Polskie dokonują czynności prawnych w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, tj. śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych oraz wykonują praw właścicielskie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa (ust. 2). W sprawach gospodarowania wodami organami właściwymi są m.in. Prezes Wód Polskich, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich oraz dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (art. 14 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa wodnego). Zgodnie z art. 216 ust. 1-3 Prawa wodnego grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi stanowią własność właściciela tych wód, które nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie, a gospodarowanie tymi gruntami wykonują odpowiednio podmioty, o których mowa w art. 212 ust. 1 Prawa wodnego. Analiza wskazanych wyżej przepisów Prawa wodnego, bez potrzeby odwoływania się do orzecznictwa kształtowanego na gruncie innego stanu prawnego albo innych stanów faktycznych, wystarcza do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie Wody Polskie nie mogą być adresatem roszczeń skarżącego J.L., co potwierdzają szczególne zasady określone w regulacjach art. 218 ust. 1 do 5 Prawa wodnego. Skarżący J.L. nie mógł oczekiwać od organu wszczęcia postępowania, gdyż nie było do tego podstaw prawnych, o czym szeroko wywiedziono w uzasadnieniu ostatecznego postanowienia Prezesa Państwowego Przedsiębiorstwa Wodnego Wody Polskie w W. z dnia [...]r., mocą którego odmówiono stwierdzenia bezczynności organu, gdyż przedmiotowa sprawa ma charakter roszczeń cywilnych i nie należy do właściwości rzeczowej trybu administracyjnego. Z tego powodu, Sąd nie może oceniać bezczynności w kwestiach, które pozostają poza zakresem jego kognicji. Wobec tego liczne wnioski skarżącego J.L. o wszczęcie postępowania administracyjnego nie mogły być załatwione zgodnie z jego oczekiwaniem, gdyż nie istniała sprawa administracyjna, która wymagałaby od organu zajęcia władczego stanowiska w formie przewidzianej przepisami k.p.a. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. również skargę J.L. należało odrzucić, o czym orzeczono w sentencji postanowienia.