II SAB/Gl 75/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi N.K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza bezczynność Wojewody Śląskiego, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania decyzji, 3. przyznaje skarżącej od Wojewody Śląskiego kwotę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4. w pozostałej części oddala skargę, 5. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. N.K., obywatelka [...], w dniu 4 września 2018 r. wystąpiła do Wojewody Śląskiego w Katowicach z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (nazwisko K. po mężu - odpis zupełnego aktu małżeństwa z zawartego w N. na [...] w dniu [...] związku małżeńskiego z obywatelem RP R.K.). Przedmiotowy wniosek został przekazany w dniu 13 września 2018 roku do Oddziału Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w B. Po przyjęciu wniosku został wyznaczony najbliższy możliwy termin tj. 14 grudnia 2018 r. na osobiste stawienie się cudzoziemki w celu złożenia odcisków linii papilarnych, o czym została poinformowana telefonicznie. Sprawie nadano sygnaturę oraz zarejestrowano wniosek w systemie teleinformatycznym "[...]". W dniu 12 marca 2019 r. wpłynęło do Wojewody Śląskiego pismo z dnia 6 marca 2019 r. (przekazane w dniu 18 marca 2019 r. do Oddziału Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w B.), ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, sygnowane przez pełnomocnik wnioskodawczyni. W dniu 18 marca 2019 r. kopię akt sprawy wraz z ponagleniem przekazano do organu II instancji, tj. Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. W trakcie oczekiwania na zajęcie stanowiska przez organ II instancji, w dniu [...] Wojewoda Śląski wszczął postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W zawiadomieniu o wszczęcia postępowania poinformowano cudzoziemkę, że ze względu na konieczność zwrócenia się przed wydaniem decyzji do Komendanta A , Szefa B a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa. W dniu 24 czerwca 2019 r., zgodnie z terminem załatwienia sprawy wskazanym w ww. zawiadomieniu Wojewoda Śląski wydał pozytywną dla strony decyzję nr [...] udzielając jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Decyzja ta, skierowana na adres podany przez pełnomocnik, została skutecznie doręczona w dniu 9 lipca 2019. W tym też dniu N. K., reprezentowana przez pełnomocnik, złożyła skargę na bezczynność organu, podnosząc zarzut naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 98 i 104 ustawy o cudzoziemcach poprzez niewydanie decyzji w przedmiocie wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie wskazanym w art. 35 § 1 k.p.a. Wniosła o zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy N. K. w Rzeczpospolitej Polskiej oraz o stwierdzenie bezczynności organu, a ponadto o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu kwoty 22.925,15 zł, stanowiącej pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2018. Poza tym wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu na okoliczności tam opisane, rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, odnosząc się szczegółowo do zarzutów podnoszonych w skardze. W szczególności organ zwrócił uwagę na gwałtowny wzrost liczby składanych wniosków w ostatnich latach (ponad 10 krotny wzrost w latach 2015-2019), konieczność załatwiania spraw zgodnie z kolejnością wpływu wniosków oraz zmiany przepisów, co z kolei zwiększyło zakres (ilość) czynności wyjaśniających koniecznych do wykonania przed wydaniem decyzji. W przedmiotowej sprawie, jego zdaniem, podjęte zostały wszystkie czynności zmierzające do załatwienia sprawy najprostszymi środkami i bez zbędnej zwłoki, jak i z respektowaniem rozpatrywania wniosków zgodnie z kolejnością ich wpływu do organu. Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 22 sierpnia 2019 r., określonego jako "Replika skarżącej na odpowiedź na skargę", podtrzymała swoje wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. W jej ocenie argumentacja przedstawiona przez Wojewodę nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Stan faktyczny sprawy nie budzi większych wątpliwości. W zakreślonym przez ustawodawcę terminie, wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., ani też w terminie, który został przez niego przedłużony na zasadach określonych w art. 36 § 3 k.p.a., Wojewoda Śląski wniosku skarżącej z dnia 4 września 2018 r. nie załatwił. Decyzja w sprawie udzielenia N. K., obywatelce [...], zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczpospolitej Polskiej, została wydana [...] a więc po upływie prawie 10 miesięcy od daty złożenia wniosku, podczas gdy k.p.a. przewiduje, że sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W dacie rozpatrywania skargi przez Sąd (4 grudnia 2019 r.), a także już w dacie jej wniesienia do Sądu (9 lipiec 2019 r.), organ nie pozostawał już w stanie bezczynności, stąd pytanie czy zaistniał przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej i czy sąd administracyjny w takiej sytuacji może w ogóle orzekać na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Stosownie bowiem do treści § 1a art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd jednocześnie stwierdza, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Wyjaśnić należy, iż przepisy art. 149 § 1 pkt 1-3 oraz art. 149 § 1a w cytowanym i aktualnie obowiązującym brzmieniu zostały wprowadzone z dniem 15 sierpnia 2015 r. na mocy nowelizacji p.p.s.a. dokonanej na podstawie art. 1 pkt 40 lit. a i b ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Przed nowelizacją, w przypadku gdy organ administracji publicznej wydał akt albo dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, sąd umarzał postępowanie jako bezprzedmiotowe nawet wówczas, gdy organ działał z naruszeniem terminu przewidzianego na załatwienie sprawy. Obecna treść art. 149 § 1 p.p.s.a. została ujęta w trzech odrębnych punktach. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega zatem na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Powyższy przepis w pkt 3 - jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Przepis ten przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie zastosowana przez sąd administracyjny w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W takiej sytuacji sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Jednocześnie w takim przypadku, w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. obejmuje wszystkie formy uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc także samodzielnie formę określoną w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. gdy orzeczenie sądu ograniczy się do stwierdzenia, że miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania. Tezy przedstawione wyżej, aprobowane przez skład orzekający, zostały zawarte w wyroku NSA z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 3710/18 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Wobec tego, o ile uzasadnione było stwierdzenie w tym przypadku bezczynności organu (pkt. 1 wyroku), o tyle bezprzedmiotowe byłoby zobowiązanie go do wydania decyzji, stąd w tym zakresie zostało umorzone (pkt. 2 wyroku). Sąd uznał też, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku w dniu 4 września 2018r., w sprawie nie podejmowano żadnych czynności do 14 grudnia 2018 r. Następnie, w związku z czynnością pobrania odcisków palców w dniu 14 grudnia 2018r. oraz zamieszczeniem pieczątki potwierdzającej przyjęcie wniosku na jego egzemplarzu poinformowano stronę o wizycie Straży Granicznej i stwierdzono, że wydanie zezwolenia na pobyt czasowy może potrwać "dość długo". Dopiero po ponagleniu pełnomocnik skarżącej z 6 marca 2019 r. podjęto kolejne czynności, polegające na wystąpieniu do Komendanta A oraz Delegatury B w K. o podanie określonych informacji o cudzoziemcu, a także wyznaczono termin załatwienia sprawy na 24 czerwca 2019 r. Długie procedowanie w sprawie organ tłumaczy znaczną ilością podań, jakie w ostatnich kilku latach są kierowane do niego (w roku 2016 wpłynęło 1871 podań, zaś w 2018 już 4470 wniosków przy niezmienionej liczbie pracowników je załatwiających - 5 osób) oraz koniecznością zachowania kolejnością rozpatrywania zgodnie z datą ich złożenia, co, zdaniem Sądu, przynajmniej w części, można uznać za racjonalne przyczyny bezczynności w tym przypadku. Jeśli chodzi o żądanie przyznania sumy pieniężnej, to przyjdzie zauważyć, że nie zastępuje ona zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2019 r., II SAB/Kr 398/19, CBOSA). Okoliczności wskazywane w skardze, mające świadczyć zwłaszcza o braku możliwości podejmowania pracy oraz odmowie zakwalifikowania jej do udziału w kursie "[...]", co nie zostało jednak wykazane żadnymi dowodami, mogą rzeczywiście uzasadniać konieczność wynagrodzenia jej tych "negatywnych przeżyć" w formie sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu za odpowiednią do całokształtu okoliczności sprawy, należy uznać sumę w wysokości 500,00 zł (pkt. 3 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji.