II SAB/Gl 75/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w G. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie nadania klauzuli dokumentom geodezyjnym oddala skargę. "A" Sp. z o.o. w G. (zwana dalej skarżącą) wniosła skargę na bezczynność Starosty [...] polegającą na odmowie wykonania czynności materialno-technicznej przez ten organ tj. opatrzenia klauzulami urzędowymi map przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonano prace geodezyjne, o których mowa w art. 12b ust 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wniosła o zobowiązanie Starosty [...] do opatrzenia dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonano prace geodezyjne, odpowiednimi klauzulami i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że będąc wykonawcą prac geodezyjnych przedłożyła Staroście [...] mapy wraz z wnioskiem o opatrzenie map powstałych w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych zgłoszonych i przyjętych do zasobu 2.07.2021 r. klauzulami urzędowymi. W dniu 13 lipca 2021r, w wyniku uzyskania wcześniej ustnej informacji od naczelnika wydziału geodezji, że nie oklauzuluje map wynikowych, skarżąca wniosła kolejny wniosek o opatrzenie klauzulami, jednocześnie wyjaśniając, że stanowisko przedstawione wcześniej przez pracowników organu, jakoby opatrzenie klauzulami urzędowymi mogło następować wyłącznie w momencie przyjęcia materiałów do zasobu, nie znajduje oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Podniosła, że operat techniczny, na podstawie którego sporządzono przedmiotowe mapy przekazany został w całości drogą elektroniczną, a mapy zostały wydrukowane i przekazane Staroście niezwłocznie po otrzymaniu informacji z sytemu informatycznego organu, że operat został przyjęty do zasobu. W dniu 16 lipca 2021 Starosta zwrócił mapy przeznaczone do oklauzulowania, bez opatrzenia ich stosownymi klauzulami, wyjaśniając, że w jego ocenie opatrzenie klauzulą następuje wyłącznie z chwilą przyjęcia prac do zasobu, czyli "w momencie przyjmowania operatu do zasobu. Dokumenty złożone po tym terminie nie mogą być opatrzone klauzulą". Skarżąca podniosła, że zgodnie z wykładnią teleologiczną, która została przywołana w jej piśmie z dnia 13 lipca 2021r., a która to została oparta przede wszystkim na podstawie uzasadnienia do ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw, celem wprowadzenia istniejących rozwiązań prawnych, w zakresie opatrywania klauzulą urzędową było zapewnienie, że klauzula na dokumentach stanowiących wyniki prac geodezyjnych będzie stanowić potwierdzenie przyjęcia danych i materiałów, na podstawie których zostały sporządzone, do pzgik. W tym samym dokumencie wnioskodawca projektu ustawy zauważył, że brak klauzuli właściwego organu oznaczał będzie, że zbiory danych i inne dokumenty związane z tym dokumentem nie zostały przekazane do pzgik lub nie zostały włączone do tego zasobu np. na skutek negatywnego wyniku weryfikacji. Skarżąca wskazała, że odmowa opatrzenia stosownymi klauzulami map powoduje, że obecnie w obrocie prawnym funkcjonuje operat techniczny, który jest przyjęty do zasobu geodezyjnego, a jednocześnie na jego podstawie nie może być kontynuowane stosowne postępowanie administracyjne, bowiem starosta odmawia wykonania obowiązku opatrzenia klauzulami dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, który zlecił te prace. Ponadto podniosła, że według art. 12b ust. 5 ustawy, opatrywanie klauzulą następuje z chwilą przyjęcia do zasobu, a nie w chwili przyjęcia do zasobu, a wyrażenie "z chwilą" oznacza "od tego momentu". Dodała, że w języku prawniczym wyrażenie "z chwilą" oznacza, że jakieś uprawnienie w danym momencie powstaje i już takie pozostaje. W związku z tym podniosła, że obowiązek opatrzenia klauzulami, zgodnie z art. 40 ust. 3g pkt 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego powstaje z chwilą przyjęcia do zasobu i już takim pozostaje, nie wraca do pierwotnego stanu. Zarzuciła, że Starosta błędnie przyjął, że "z chwilą" i "w chwili" znaczy dokładnie to samo. Interpretacja taka powoduje, że w obrocie prawnym znalazł się operat przyjęty do zasobu, który nie może wywołać konkretnych skutków prawnych, w celu których został sporządzony. Dodała, że nie istnieje w prawie żaden przepis ograniczający w czasie możliwość uzyskania klauzuli na dokumentach sporządzonych na podstawie operatu przyjętego do zasobu, przeznaczonego dla zamawiającego. Przeciwnie, zarówno z treści samego przepisu, jak i z wykładni teleologicznej wynika jasno, że jedynym warunkiem opatrzenia właściwych dokumentów stosownymi klauzulami jest fakt przyjęcia odpowiadającego tym dokumentom operatu do zasobu. Podkreśliła, że operat powstał w konkretnym celu - na jego podstawie sporządzono mapy do konkretnego postępowania administracyjnego, tymczasem organ odmawia opatrzenia ich klauzulami, które są niezbędne do przedłożenia ich w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Ponadto skarżąca zarzuciła, że starosta odmówił wykonania czynności materialno- technicznej pismem, które wysłane było bez żadnego trybu administracyjnego. W szczególności pismo to nie było decyzją administracyjną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do treści przepisu, według którego "opatrzenie klauzulą następuje z chwilą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu" stwierdził, że czynność ta powinna odnosić się do chwili, czyli momentu przyjmowania operatu do zasobu. Dokumenty złożone po tym terminie nie mogą być opatrzone klauzulą. Organ dokonuje opatrzenia dokumentów z chwilą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co w praktyce oznacza, że dokumenty te powinny znajdować się w posiadaniu organu w momencie przyjmowania wyników prac geodezyjnych do zasobu. Tym samym wykonawca powinien przekazać je organowi wraz z operatem. W sytuacji, gdy wykonawca złoży dokumenty w innym terminie, jak to miało miejsce w niniejszej sytuacji, bo termin ten jest terminem późniejszym niż data przyjęcia materiałów do zasobu, organ nie może opatrzyć ich klauzulą urzędową. Powyższą interpretację potwierdził Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wskazując w uzasadnieniu postanowienia uznającego wniesione ponaglenie za bezzasadne, iż czynność przyjęcia operatu technicznego do zasobu, poprzedzona jest przeprowadzeniem weryfikacji przekazanych materiałów, a niewątpliwie również sporządzone mapy wynikowe powinny zostać poddane ocenie, w związku z faktem, że stanowić będą podstawę do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu w sprawie o podział nieruchomości. Dokumenty przeznaczone do oklauzulowania, powinny zostać przekazane przed datą włączenia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dając tym samym możliwość weryfikacji ich treści, organowi służby geodezyjnej i kartograficznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty [...] polegająca na odmowie wykonania czynności materialno-technicznej przez ten organ tj. opatrzenia klauzulami urzędowymi map przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonano prace geodezyjne. W związku ze wskazanym wyżej przedmiotem postępowania sądowego podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 40 ust. 3g pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990) - Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej opatruje klauzulą urzędową; dokumenty i materiały przeznaczone dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych wykonał prace geodezyjne. Natomiast na podstawie art. 12b ust. 5 przedmiotowej ustawy, Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu i opatruje dokumenty i materiały przeznaczone dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych wykonuje prace geodezyjne, klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3. Opatrzenie klauzulą następuje z chwilą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z materiałów dokumentacyjnych zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że w piśmie z dnia 13 lipca 2021 r., skierowanym do organu, skarżąca wniosła o opatrzenie załączonych do tego pisma map, stosownymi klauzulami urzędowymi zgodnie z art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na powyższy wniosek organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 16 lipca 2021 r. wskazując, że organ dokonuje opatrzenia dokumentów klauzulą z chwilą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co oznacza, że dokumenty te powinny znajdować się w posiadaniu organu w momencie przyjmowania wyników prac geodezyjnych do zasobu, zatem wykonawca powinien przekazać je organowi wraz z operatem. Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy wykonawca złoży dokumenty w innym terminie, a termin ten jest terminem późniejszym niż data przyjęcia materiałów do zasobu, organ nie może opatrzyć ich klauzulą urzędową. W niniejszej sprawie – jak wynika z pism przedłożonych przez skarżącą, w tym z treści ponaglenia skierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach - sporządzony przez skarżącą operat techniczny został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 2 lipca 2021 r. Po tym terminie został złożony wniosek o opatrzenie klauzulą urzędową, map sporządzonych w ramach przedmiotowej pracy geodezyjnej. Wykonawca w dniu 13 lipca 2021 r. złożył wniosek wraz z mapami wynikowymi, jednocześnie wyjaśniając, że operat techniczny, na podstawie którego sporządzone zostały przedmiotowe mapy z projektem podziału, został przekazany do organu w całości drogą elektroniczną, natomiast mapy wynikowe zostały sporządzone w wersji papierowej i zostały złożone niezwłocznie po uzyskaniu informacji o przyjęciu operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wobec stwierdzonych wyżej okoliczności, wskazać należało, że organ nie pozostawał w bezczynności w kwestii wniosku strony z dnia z dnia 13 lipca 2021 r., gdyż udzielił na ten wniosek odpowiedzi już w dacie 16 lipca 2021 r. – co potwierdziła skarżąca w treści wspomnianego ponaglenia. W piśmie tym, w wyniku prawidłowej wykładni art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – organ poinformował stronę, że po dacie przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, organ nie może opatrzyć map wnioskowaną klauzulą urzędową. Wskazać bowiem należało, że według tego przepisu, opatrzenie klauzulą następuje z chwilą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wobec tego, potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu i opatrzenie klauzulą urzędową dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonano prace geodezyjne – są to czynności wykonywane jednocześnie. Wynika to wprost z treści cytowanego przepisu. Dokonywanie w tym zakresie, wykładni innej niż językowa – wbrew rozumowaniu skarżącej – nie ma żadnych podstaw. Jak bowiem wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, w tym również w cytowanym przez organ wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1693/15 – przy interpretacji przepisów wykładnia językowa ma pierwszeństwo i jeśli pozwala na zrozumienie przepisu należy się do niej ograniczyć, bez sięgania do wykładni systemowej czy celowościowej. Podkreślenia przy tym wymagało, że czynność przyjęcia operatu technicznego do zasobu państwowego – jak podniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – poprzedzona jest przeprowadzeniem weryfikacji przekazanych materiałów, również sporządzone mapy wynikowe powinny zostać poddane ocenie, w związku z tym, że stanowić będą podstawę do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu w sprawie o podział nieruchomości. Nie było zaś kwestionowane w niniejszej sprawie, że operat techniczny może być przekazany do organu w formie elektronicznej, a mapy wynikowe w formie papierowej, jednakże dokumenty przeznaczone do oklauzulowania, powinny zostać przekazane przed datą włączenia operatu technicznego do zasobu państwowego, gdyż wówczas Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej ma możliwość weryfikacji ich treści. Natomiast w przypadku, gdy po dacie przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego, mapy są przedkładane organowi przez wykonawcę tych prac, to nie może być pewności, że są to te same mapy, które wchodzą w skład operatu technicznego. Z tego właśnie powodu Starosta [...] w piśmie z dnia [...] września 2021 r., poinformował skarżącą o istniejącej możliwości udostępnienia materiałów zasobu geodezyjnego. Wskazał mianowicie, że po przyjęciu do zasobu, wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej, w tym kopii map do celów prawnych, dokumenty te stają się materiałami państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i podlegają udostępnieniu na wniosek złożony w oparciu o rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 28 lipca 2020 r. w sprawie wzorów wniosków o udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, licencji i Dokumentu Obliczenia Opłaty, a także sposobu wydawania licencji (Dz. U. z 2020r. poz. 1322). Poinformował stronę, że zgodnie z art. 40 ust. 3g pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, udostępnione na wniosek materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opatrywane są klauzulą urzędową, która potwierdza ich włączenie do zasobu. Podkreślenia wymagało, że informacje zawarte w cytowanym piśmie z dnia [...] września 2021 r., zostały udzielone na marginesie sprawy, gdyż pozostają poza zakresem rozpoznania wniosku strony z dnia 13 lipca 2021 r. Skarżąca wniosła w nim bowiem o opatrzenie załączonych do tego pisma map, stosownymi klauzulami urzędowymi zgodnie z art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W tej zaś kwestii organ odpowiedział stronie już w piśmie z 16 lipca 2021 r., informując ją, że po dacie przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, organ nie może – na podstawie tego przepisu - opatrzyć map klauzulą urzędową. Natomiast co do twierdzeń skarżącej zawartych w piśmie z dnia 18 grudnia 2021 r. – podnieść należało, że to do strony należy wybór sposobu, w jaki wypełni swoje zobowiązania wobec podmiotu, na rzecz którego wykonała przedmiotowe prace geodezyjne. W kwestii podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego nieprawidłowej formy, w której organ ustosunkował się do wniosku strony z dnia 13 lipca 2021 r., podkreślenia wymagało – tytułem przykładu, że załatwienie sprawy w inny sposób niż przez wydanie decyzji, w razie odmowy dokonania czynności materialno – technicznej, zostało wielokrotnie przyjęte w orzecznictwie, m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOS"), stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z tym, odmowa dokonania zwrotu żądanej kwoty następuje w formie aktu prawnego innego niż decyzja. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi, według których organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ wymienionych w skardze przepisów. W związku z tym, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.