II SAB/Gl 79/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie ustalenia świadczeń wychowawczych 1. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej z dnia 30 listopada 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko K. K. i w sprawie wniosku skarżącej z dnia 1 sierpnia 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko L. S., 2. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do rozpoznania w ciągu miesiąca wniosku skarżącej z dnia 1 sierpnia 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko K. K. na okres świadczeniowy 2018-2019, 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznaje skarżącej od Wojewody Śląskiego sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych W skardze do sądu administracyjnego na bezczynność Wojewody [...] (dalej też jako Wojewoda) H. S. (dalej jako skarżąca) wniosła o zobowiązanie tego organu do wydania w terminie miesiąca decyzji w sprawie ustalenia świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2017/2018 na dziecko K. K. oraz prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2018/2019 na dzieci K. i L. S. . Nadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podała, że w dniu 30 listopada 2017 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej (dalej jako GOPS) w G. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko K. K. na okres zasiłkowy 2017/2018 oraz w dniu 1 sierpnia 2018 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okresy zasiłkowe 2018/2019 na dzieci K. K. i L. S. . Wnioski te wraz z kompletem dokumentów zostały przesłane przez GOPS do Wojewody Sląskiego. Dopiero pismem z dnia 13 marca 2019 r. została wezwana do przedłożenia szeregu informacji i oświadczeń. W odpowiedzi przekazała posiadane dokumenty i niezbędne oświadczenia. Nadto wszystkie dokumenty były kilkukrotnie wysyłane wcześniej również przez GOPS w G. , bo przy piśmie z 4 grudnia 2017 r. jako załączniki do jej wniosku z listopada 2017 r., przy piśmie z 25 stycznia i 26 września 2018 r. oraz przy piśmie z 2 stycznia 2019 r. (wysłanego drogą elektroniczną). Mimo to pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. Wojewoda poinformował ją, że z powodu braków formalnych pozostawił jej wnioski bez rozpoznania. Nie wskazał jednak jakimi brakami formalnymi rzekomo wnioski te były obciążone. Próbowała się dowiedzieć, jakie są braki formalne, ale mimo jej osobistej wizyty w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K. , pracownicy Biura Obsługi nie poinformowali jej o tym, nie pozwolono jej przeglądać akt sprawy (dla sprawdzenia, czy rzeczywiście wszystkie przesłane przez nią i GOPS załączniki zostały załączone). Wobec bezskutecznego upływu terminu do rozpoznania sprawy, pismem z dnia 21 czerwca 2019 r. wniosła do Wojewody ponaglenie i skargę zgodnie z art. 37 Kpa. Otrzymała postanowienie SKO w K. (dalej jako SKO) z dnia [...] r. uznające jej ponaglenie na bezczynność organu za nieuzasadnione (z uwagi na formalne pozostawienie sprawy bez rozpoznania), natomiast ponaglenie na przewlekłość za uzasadnione. Otrzymała też skierowane do SKO pismo przewodnie [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 1 lipca 2019 r., w którym wskazano, iż została wezwana w dniu 13 marca 2019 r. do uzupełnienia braków formalnych oraz, że w dniu 5 kwietnia 2019 r. wpłynęły do [...] Urzędu Wojewódzkiego przesłane przez nią dokumenty. Mimo to organ uznał, że w dalszym ciągu jej wnioski zawierają braki formalne i pozostawił wnioski bez rozpoznania. Tymczasem, z pisma Wojewody nie wynika, jakie to braki formalne mają w dalszym ciągu jej wnioski. Przedłożyła wszystkie wymagane przepisami dokumenty, nie odmówiła przedłożenia żadnego z nich. Gdyby przesłane dokumenty, weryfikowane również przez GOPS w G. , zawierały jakiekolwiek braki formalne, to w jej ocenie Wojewoda powinien ponownie wezwać ją do uzupełnienia braków formalnych, wypełniając obowiązki wynikające z art. 9 i art. 10 Kpa. W sporządzonej z upoważnienia Wojewody odpowiedzi na skargę stwierdzono, że w związku ze złożonymi przez skarżącą oświadczeniami, iż wykonywała działalność zawodową poza granicami Polski jej wnioski z dnia 30 listopada 2017 r. i z dnia 1 sierpnia 2017 r. zostały przekazane do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. (wobec przekazania Wojewodzie z dniem 1 stycznia 2017 r. realizacji zadań z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego). W wyniku analizy ustalono, ze wnioski te zostały złożone bez wymaganych przepisami dokumentów i dlatego pismem z dnia 13 marca 2019 r. (doręczonym w dniu 2 kwietnia 2019 r. dorosłemu domownikowi skarżącej) skarżąca została poinformowana o konieczności uzupełnienia wskazanych w tym piśmie dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia jej wniosków. Pismo to zawierało pouczenie, że niedostarczenie wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie złożonych wniosków bez rozpatrzenia. Zgodnie bowiem z art. 19 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 5 kwietnia 2019 r. skarżąca przekazała do [...] Urzędu Wojewódzkiego dokumentację, która nie zawierała wszystkich wymaganych pismem z dnia 13 marca 2019 r. dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia złożonych wniosków. Zatem, pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. skarżąca została poinformowana, iż złożone wnioski zawierają braki formalne i pozostawia się je bez rozpatrzenia (zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci). Pismo to zostało odebrane przez pełnoletniego domownika w dniu 19 czerwca 2019 r. W dniu 12 lipca 2019 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z prośbą o wyjaśnienie, dlaczego wnioski skarżącej zostały pozostawione bez rozpoznania. W związku z ponownym przeanalizowaniem zgromadzonej dokumentacji ustalono, że zasadnym było pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeniowa wychowawczego na okres świadczeniowy 2018/2019 w części dotyczącej dziecka K. K. . Natomiast w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego odnośnie tego dziecka w okresie świadczeniowym 2017/2018 oraz w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko L. S. w okresie świadczeniowym 2018/2019 wniosek został pozostawiony bez rozpoznania niesłusznie. W konsekwencji, niezwłocznie podjęto czynności mające na celu ustalenie uprawnień do wnioskowanego świadczenia wychowawczego na dziecko K. K. w okresie świadczeniowym 2017/2018 oraz świadczenia wychowawczego na dziecko L. S. w okresie świadczeniowym 2018/2019. W konsekwencji, decyzją nr [...] z [...] r., (wydaną z upoważnienia Wojewody [...] ) o odmowie prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r. (z powodu przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeni na pierwsze dziecko) oraz informacją nr [...] z [...] r. o przyznaniu prawa do wnioskowanego świadczenia wychowawczego na okres od 1 listopada do 31 grudnia 2017 r., zakończono postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień skarżącej do świadczenia wychowawczego w okresie świadczeniowym 2017/2018 na dziecko K. K. . Natomiast wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z dnia 1 sierpnia 2018 r. w części dotyczącej dziecka L. S. został zgodnie z prawem wspólnotowym przekazany do właściwej instytucji czeskiej, celem ustalenia prawa do czeskich świadczeń na zasadach pierwszeństwa, zaś postępowanie w sprawie przedmiotowego wniosku odnośnie przyznania świadczenia w Polsce zostało zawieszone postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Zdaniem organu pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej z 1 sierpnia 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko K. K. (pierwsze dziecko) na okres świadczeniowy 2018/2019 wynikało z faktu, że jakkolwiek składając ten wniosek złożyła także oświadczenie o dochodach osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na który jest ustalane prawo do świadczenia wychowawczego, innych niż dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, o które została wezwana pismem z dnia 13 marca 2019 r., jednakże nie wykazała w nim dochodów z tytułu pracy za granicą otrzymanych w 2017 r. chociaż w pouczeniu oświadczenia został wymieniony katalog dochodów, które nie podlegają opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, wskazując jednocześnie, iż są nimi m.in. dochody uzyskiwane za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, pomniejszone odpowiednio o zapłacone za granicą RP podatek dochodowy oraz składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne i obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne. Ostatecznie w przedmiotowych sprawach Wojewoda nie dopatrzył się w swoim postępowaniu rażącego naruszenia prawa. Rozpoznając sprawę na podstawie art. 119 pkt 4 i art 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Wobec złożenia przez skarżącą pismem z 21 czerwca 2019 r. ponaglenia, skarga spełnia warunki formalne i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. W tym zakresie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 3 Kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ jest zobowiązany zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, wniosek skarżącej z 30 listopada 2017 r. odnośnie świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2017/2018 pozostawał w rozpoznaniu Wojewody od dnia 1 stycznia 2018 r. (w związku z treścią ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia - Dz. U. z 2017 r. poz. 1428). W świetle akt administracyjnych od tego czasu, pomijając wystosowane do skarżącej w trybie art. 36 Kpa pismo skarżonego organu z dnia 18 stycznia 2018 r. (w aktach administracyjnych), organ pozostawał w tej sprawie w całkowitej bezczynności aż do sporządzenia 13 marca 2019 r, skierowanego do skarżącej, pisma wzywającego ją w trybie art. 13 i art. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm., zwanej dalej ustawą), do uzupełnienia złożonych wniosków. Do tego dnia organ nie podjął też żadnych czynności w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 1 sierpnia 2018 r. dotyczącego prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci K. K. i L. S. w okresie świadczeniowym 2018/2019. Wzywając skarżącą w/w pismem z dnia 13 marca 2019 r. do uzupełnienia wniosków, organ wezwanie to sformułował w bardzo ogólny sposób, bez odniesienia się do treści dokumentów, które zostały dołączone do tych wniosków, które zostały przesłane wraz z tymi wnioskami oraz przy pismach Wójta Gminy G. z dnia grudnia 2017 r., 25 stycznia 2018 r., 6 września 2018 r. i 2 stycznia 2019 r. W piśmie tym organ powinien bowiem wskazać, w odniesieniu do posiadanych już dokumentów, o jakie konkretnie braki mu chodzi. Powinno to nastąpić w sposób zrozumiały dla skarżącej, a nie z przytoczeniem treści obowiązujących przepisów. Tym bardziej organ powinien tego dokonać, gdy skarżąca w odpowiedzi na powyższe wezwanie w oświadczeniu z dnia 2 kwietnia 2019 r., które wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 5 kwietnia 2019 r., do tego wezwania się ustosunkowała. Jeżeli treść tego uzupełniającego oświadczenia była niewystarczająca, to organ powinien ponowić wezwanie, którego treść powinna spełniać wskazane wyżej wymogi. Tym samym pozostawienie pismem z dnia 12 września 2019 r. wniosków skarżącej bez rozpatrzenia nastąpiło, zdaniem Sądu, z naruszeniem treści art. 19 ustawy i w konsekwencji na użytek rozpoznawanej przez Sąd skargi nie może być uznane za załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym, również w odniesieniu do wniosku skarżącej z 1 sierpnia 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko K. K. , na okres świadczeniowy 2018/2019. W tym zatem zakresie Wojewoda pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności, co uzasadnia orzeczenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. o zobowiązaniu tego organu do rozpoznania tego wniosku w ciągu miesiąca (liczonego zgodnie z treścią art. 286 § 2 tej ustawy). Znamienne jest przy tym w tym względzie, że również właściwy i kompetentny co do zasady (pomijając sytuacje unormowane w art. 16 ustawy) do rozpoznania tego rodzaju wniosków Wójt Gminy G. miał zasadnicze wątpliwości co do zasadności pozostawienia wniosków skarżącej bez rozpatrzenia, czemu dał wyraz w piśmie do Wojewody z dnia 12 lipca 2019 r. Właściwie dopiero w wyniku rozpoznania tego pisma (co wynika z treści odpowiedzi na skargę) Wojewoda przystąpił do właściwego rozpoznania wniosków skarżącej. Fakt istniejącej w tym czasie bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 30 listopada 2017 r. oraz w rozpoznaniu wniosku z 1 sierpnia 2018 r. w części dotyczącej świadczenia wychowawczego na dziecko L. S. , został przyznany wprost w odpowiedzi na skargę. Bezczynność ta ustała dopiero po wniesieniu skargi do Sądu przez wydanie przez Wojewodę [...] r. decyzji nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia na K. K. w okresie od 1 stycznia do 30 września 2018 r. oraz przez sformułowanie w tym dniu, skierowanej do skarżącej, informacji o przyznaniu na to dziecko świadczenia wychowawczego na okres od 1 listopada do 31 grudnia 2017 r., a w sprawie z wniosku z dnia 7 sierpnia 2019 r. poprzez wydanie postanowienia nr [...] o zawieszeniu postępowania w tym przedmiocie z przekazaniem wniosków do rozpatrzenia przez właściwą instytucję [...] W tej zatem części za bezprzedmiotowe należało uznać zobowiązanie Wojewody na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. do załatwienia sprawy w określonym terminie. Uzasadniało to umorzenie w tej części postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, a to zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Biorąc pod uwagę bardzo długie okresy bezczynności organu w rozpoznaniu spraw niewątpliwie istotnych z punktu widzenia sytuacji materialnej skarżącej, związanej z pokryciem wydatków ponoszonych w związku z wychowaniem dzieci, opieką nad nimi i zaspokajaniem ich potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy), Sąd doszedł do przekonania, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. Odnośnie wniosku skarżącej z dnia 30 listopada 2017 r. bezczynność ta trwała bowiem co najmniej od 1 lipca 2018 r. (przy przyjęciu określonego w sformułowanym w trybie art. 36 Kpa zawiadomieniu organu z dnia 18 stycznia 2018 r. terminu załatwienia sprawy do końca czerwca 2018 r.) do lipca 2019 r. Odnośnie wniosku skarżącej z dnia 1 sierpnia 2018 r. w części dotyczącej świadczenia na dziecko L. S. , bezczynność ustała dopiero przez wydanie w dniu 7 sierpnia 2018 r. postanowienia o zawieszeniu, zaś w odniesieniu do świadczenia na dziecko K. K. – istnieje w dalszym ciągu (przy przyjęciu, zgodnie z przedstawionym wyżej stanowiskiem, że pozostawienie w tej części wniosku skarżącej bez rozpoznania pismem organu z dnia 12 czerwca 2018 r. było bezpodstawne), co uzasadniało wydanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. orzeczenia zawartego w pkt 2 sentencji motywowanego wyroku. Przy ocenie charakteru tej bezczynności należało mieć też na uwadze, że miała ona miejsce bez jakiejkolwiek przyczyny, gdy zważy się, iż organ dysponował wystarczającą dokumentacją do załatwienia sprawy w terminie ustawowym. Nie zapoznał się z nią jednak we właściwy sposób. Nadto, pozostając w bezczynności skarżony organ nie wywiązał się z obowiązku, o jakim mowa w art. 36 Kpa. Biorąc pod uwagę, że stwierdzona długotrwała i oczywista bezczynność skarżonego organu mogła mieć niekorzystny wpływ na sytuację materialną i moralną skarżącej, która składając wnioski mogła przypuszczać, że w wyniku ich rozpoznania będzie dysponować dodatkowymi środkami pieniężnymi na zaspokojenie potrzeb rodziny, Sąd uznał za zasadne przyznanie jej z urzędu, na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. (biorąc pod uwagę wskazania wynikające z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka) sumę pieniężną w kwocie 500 zł, jako adekwatnej zarówno do skali i charakteru bezczynności, jak i ewentualnej szkody materialnej i moralnej, jaką poniosła w związku z tą bezczynnością skarżąca (co do wystąpienia których istnieje, zdaniem Sądu, uzasadnione domniemanie).