II SAB/Gl 8/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie kontroli wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Wnioskiem z dnia 5 września 2016 r. złożonym w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M., E. R. zażądała wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych niezgodnie z projektem budowlanym, decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi na działce o numerze ewidencyjnym 1 przy ulicy [...] numer [...] w M. Wskazywała, że wykonane miejsca postojowe nie spełniają warunków § 19 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto parking nie jest wyposażony w instalację odprowadzającą wody opadowe, które wprost kierowane są na działki sąsiednie. Parking znajduje się w odległości 40 cm od granicy działki wnioskodawcy. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przeprowadził kontrolę robót budowlanych prowadzonych przy ul. [...] w K., w wyniku której ustalił, że przy działkach o numerach ewidencyjnych 2 i 3, których właścicielką jest E. R., od strony frontowej budynku "[...]" znajduje się utwardzony asfaltem teren, który na obecnym etapie inwestycji, realizowanej na podstawie decyzji numer [...] z dnia [...]r. Prezydenta Miasta M., nie będzie remontowany. Natomiast od strony zachodniej projekt budowlany przewiduje osiem miejsc postojowych z sięgaczem. Na obecnym etapie zrealizowano miejsca postojowe jak w dokumentacji projektowej z podziałem 5 i 3. Inwestor zespół miejsc parkingowych trzystanowiskowych usytuował w odległości 1,40 m od granicy z działką numer 2. W dniu 20 października 2016 r. przeprowadzono oględziny, w których E. R. odmówiła udziału. Pismem z dnia 21 października 2016 r. zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu w dniu [...] r., postępowania w sprawie realizacji robót związanych z przebudową terenu wokół budynków przy ul. [...] na działce nr 1, wykonywanych w rejonie działek 3 i 2 przy ul. [...] w M. w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w projekcie budowlanym i przepisach technicznych. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane wykonane w rejonie działek numer 3 i 2 w M. oraz określił wymaganie dotyczące niezbędnych zabezpieczeń w postaci tablic informacyjno-ostrzegawczych. We wniesionym zażaleniu E. R. wskazała, że nie została poinformowana o terminie przeprowadzenia czynności kontrolnych. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika, czy wykonane miejsca postojowe są wykonane zgodnie z projektem, czy też niezgodnie. Wykonane roboty budowlane oraz projekt są niezgodne prawem, ponieważ nie przewidują kwestii odprowadzania wód opadowych. Zażalenie zostało wniesione także przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w M. Wskazano w nim, iż przedmiotowy teren utwardzony służy wyłącznie jako zatoka manewrowa i nie jest miejscem postojowym. Ponadto zażalenie zostało wniesione przez Zarząd "A". Jak w nim podkreślono, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. prowadzi kilka postępowań dotyczących jednej inwestycji. Inwestor w istocie dokonał dużej rozbudowy miejsc parkingowych, a pozwolenie na budowę dotyczy wyłącznie remontu i przebudowy. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone ww. postanowienie. W jego ocenie, zaistniałe okoliczności wypełniają przesłanki wstrzymania robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. Zasadnie również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie art. 50 ust. 2 pkt 2 pr. bud. ustalił niezbędne zabezpieczenie. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] wykonanie czynności i robót budowlanych polegających na dokonaniu rozbiórki części utwardzenia terenu działki 1, na którym zrealizowano zespół 3 miejsc postojowych w rejonie działki 2 w odległości 1,40 m jej od granicy, w zakresie dostosowania odległości zrealizowanych miejsc postojowych do określonych przepisami prawa, tj. 3 metrów od granicy działki nr 2 oraz wykonanie dodatkowego oznaczenia poziomego zrealizowanego utwardzenia terenu działki nr 1 od strony granicy z działką 2, wykonanego w ramach zespołu 4 miejsc postojowych przeznaczonego w projekcie jako powierzchnia techniczna, w terminie do 3 marca 2017 r. Pismem z dnia 21 marca 2017 r. T. W. poinformował organ nadzoru budowlanego o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] r. W dniu 6 czerwca 2017 r. E. R. zwróciła się z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o podjęcie działań w związku z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. W odpowiedzi przekazano kopię decyzji nr [...]. W dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę na terenie działki nr 1; zwrócono uwagę administratorowi wspólnoty, że należy wykonać dodatkowe oznaczenie miejsc parkingowych, np. w postaci koperty. Zobowiązano się je wykonać do końca [...] r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją nr [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyła E. R., która wskazała, że oparto się wyłącznie na oświadczeniu, a nie na faktycznych ustaleniach wynikających np. z kontroli. Zakwestionowano także prawidłowość wykonania robót. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. przeprowadzenie oględzin mających na celu potwierdzenie wykonania obowiązku określonego decyzją nr [...]. Pismem z dnia 25 października 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przekazał protokół oględzin z dnia [...] r., z którego wynika, że teren działki przeznaczony na miejsca postojowe został odsunięty na odległość 3,25 m od budynku lokalu "[...]". Dokonano oznaczenia poziomego (koperta) oraz ustawienie oznaczenia pionowego ze znakiem zakazu zatrzymywania się i postoju oraz tabliczką informacyjną. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy w całości ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., nr [...]. W uzasadnieniu podano, że nie dopatrzono się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zebrany zaś przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy jest wyczerpujący. Stwierdzono wykonanie obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2018 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., E. R., działając przez pełnomocnika zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 7, 8, 12, 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 k.p.a. Wniesiono o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; wniesiono o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu podano m.in., że organ nie mógł działać z urzędu, wszczynając postępowanie w dniu [...] r., albowiem został wcześniej złożony przez skarżącą wniosek w dniu 6 września 2016 r. Ponadto, skarżąca została pomięta w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] r. W piśmie z dnia 1 marca 2018 r., przekazującym ww. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. odniósł się do zarzutów i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarżąca zarzuca PINB przewlekłe prowadzenie postępowania zainicjowanego jej wnioskiem z 6 września 2016 r. o przeprowadzenie kontroli inwestycji związanej z budową przez Wspólnotę Mieszkaniową w M. przy ul. [...] miejsc postojowych na działce nr 1, zlokalizowanej w sąsiedztwie należących do niej działek o nr 3 i 2. Postępowanie to zakończyło się decyzją PINB z [...] r. nr [...] nakazującej wstrzymanie prowadzonych robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 pr. bud. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie, zdaniem których postępowanie zostało wszczęte dopiero w dniu 6 października 2016 r., w istocie rzeczy postępowanie naprawcze regulowane art. 50-51 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: pr. bud.). zawisło już w dniu 6 września 2016 r., a więc po złożeniu przez obecną skarżącą wniosku w tej sprawie. PINB co prawda potraktował to pismo jako wniosek o przeprowadzenie kontroli, jednakowoż już z samego tytułu pisma ("Wniosek o wszczęcie postępowania i przeprowadzenie kontroli"), jak również z jego treści wynika, iż jego przedmiotem było nie tylko przeprowadzenie kontroli, ale także podjęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego w związku z wykonywaniem robót budowlanych niezgodnie z projektem budowlanym oraz przepisami prawa budowlanego. Poza tym, co także ma znaczenie dla dokonanej oceny, wniosek pochodził od osoby dysponującej stosowną legitymacją, skoro zmierzał do podjęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, zaś w tych postępowaniach kwalifikację strony ocenia się przez prymat art. 28 k.p.a. Wobec tego właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie miał zawsze interes prawny w tym , aby sprawdzić w ramach postępowania dotyczącego samowoli czy jego uprawnienia nie zostały naruszone działaniami podejmowanymi przez inwestora. Stosownie do art. 37 § 1 pkt. 2 k.p.a. postępowanie ma charakter przewlekły, jeśli organ prowadzi go dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przy takiej ogólnej definicji do oceny, czy w określonym przypadku doszło do takiego zaniechania organu koniecznym będzie posiłkowe odwołanie się do unormowań zawartych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, ze zm.). Z przepisu art. 2 ust. 2 tej ustawy wynika, iż dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności: a) ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy, b) uwzględnić charakter sprawy, stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości oraz znaczenie dla strony, która wniosła skargę dotyczącą zagadnień w niej rozstrzygniętych, c) ocenić zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. Już samo porównanie dat dotyczących złożenia wniosku o wszczęcie postępowania (6 wrzesień 2016 r.) oraz podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie (postanowienie PINB z [...] r.) świadczy o tym, że procedura nie była przewlekła, zważywszy zwłaszcza na termin kodeksowy załatwienia sprawy (miesiąc, w sprawach szczególnie skomplikowanych – do dwu miesięcy) oraz konieczność podejmowania czynności wyjaśniających (kontrolnych). Ponadto sama treść wniosku, co może wynikać z uwag przytoczonych wyżej, nie była jednoznaczna i organ I instancji uznał, że ma on na celu zainicjowanie sprawdzenia (kontroli) czy roboty są realizowane zgodnie z prawem. To w konsekwencji skutkowało wszczęciem postępowania jurysdykcyjnego w dniu 6 października 2016 r. W ocenie Sądu uchybienie to znajduje pewne usprawiedliwienie właśnie ze względu na treści tegoż wniosku. Ponadto czynności postępowania (kontrolnego, jurysdykcyjnego) były podejmowane w terminach, zmierzały do załatwienia sprawy. Odnośnie pozostałych żądań zawartych w skardze, poza stwierdzeniem przewlekłości, Sąd zauważa, że w sytuacji, w której nie stwierdzono tego rodzaju stanu (przewlekłości), brak jest uzasadnienia do uznania, iż cechowały się rażącym naruszeniem prawa. Podobnie rzecz się ma z wymierzeniem grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Żądania dotyczące zobowiązania PINB do ukarania pracowników tego organu, wyłączenia pracowników i organu od prowadzenia sprawy, wyznaczenie nowego organu do załatwienia sprawy pozostają poza zakresem jurysdykcji sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.