II SAB/Gl 82/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. B. i Z. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. Z. B. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, domagając się interwencji tego organu w sprawie zasypania w dniu wczorajszym ziemią zachodniej ściany jego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w granicy działki przy ul. [...] w C. – na wysokość ok. 20 cm powyżej izolacji przeciwwilgociowej poziomej wskutek podwyższenia terenu posesji sąsiedniej przez J. D., wyjaśniając że uprzednio w tym samym roku sąsiad podniósł już teren posesji o ok. 50 cm, stąd też obawia się zamakania pomieszczeń mieszkalnych jego budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu sprawy podniesienia poziomu terenu na posesji przy ul. [...] w C. powyżej poziomej izolacji przeciwwilgociowej budynku na posesji przy ul. [...], orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa, stwierdzając brak podstaw do ingerencji w sprawie wykonanych robót ziemnych w świetle art. 1 ustawy – Prawo budowlane. Kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Następnie po rozpatrzeniu żądania E. B. i Z. B. organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] w wyniku wznowienia postępowania, odmówił uchylenia powyższej decyzji ostatecznej z dnia [...] r. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Skarga na decyzję ostateczną została odrzucona na mocy prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 813/04. Kolejną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...], podjętą we wznowionym na żądanie E. i Z. B. postępowaniu, orzeczono o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. w przedmiocie wznowienia postępowania, umarzając w tym zakresie postępowanie tego organu jako rozstrzygnięte ostateczną decyzją z dnia [...] r., utrzymaną w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...] r. Następnie organ II instancji kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie objętej decyzją PINB z dnia [...] r. Z kolei po rozpoznaniu skargi E. B. i Z. B. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie niezałatwienia wniosku o wznowienie postępowania prawomocnym wyrokiem z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt II SAB/Gl 16/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Kolejna skarga E. B. i Z. B. na bezczynność organu I instancji, polegająca na niezałatwieniu wniosku Z. B. z dnia [...] r., została odrzucona na mocy prawomocnego postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SAB/Gl 2/10 z powodu niewyczerpania środka zaskarżenia w postaci zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa. Wreszcie, pismem z daty [...] r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. w dniu [...] r. E. B. i Z. B., wnioskowali o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych, wykonanych w dniu [...] r. przez J. D., a polegających na wykonaniu nasypu ziemi na ścianę ich budynku, usytuowaną w granicy, powyżej izolacji przeciwwilgociowej poziomej, domagając się wyegzekwowania od P. S. jako obecnego właściciela działki przy ul. [...], odpowiedniego wyprofilowania terenu celem umożliwienia im wykonania elewacji cokołu fundamentowego oraz elewacji ściany parteru ich budynku zgodnie z udzielonym im pozwoleniem na budowę. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. pismem z dnia [...] r. nr [...] po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania podał, że brak jest podstaw do wszczęcia nowego postępowania w tej samej sprawie, skoro postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. E. B. i Z. B. wnieśli zażalenie na bezczynność organu I instancji w załatwieniu ich wniosku z dnia [...] r., kwestionując stanowisko tego organu, że ich wniosek z dnia [...] r. został złożony w sprawie legalności wykonanych w dniu [...] r. robót ziemnych przy ul. [...] i załatwiony w tym przedmiocie. Wyjaśnili, że ich wniosek z dnia [...] r. miał na celu interwencję organu ukierunkowaną na zakończenie budowy ich budynku w sposób zgodny z projektem budowlanym i umożliwienie im uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uznając zażalenie za nieuzasadnione, odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Następnie E. B. i Z. B. pismem z dnia [...] r. wezwali organ I instancji do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezałatwieniu ich wniosku z dnia [...] r. w sprawie bezprawnego wykonania przez J. D. robót budowlanych przy budowanym przez nich budynku mieszkalnym, polegających na nasypaniu ziemi na ścianę tego budynku powyżej izolacji, tj. w sposób niezgodny z projektem budowlanym, które to roboty zostały wykonane w związku z podniesieniem terenu działki przy ul. [...]. W odpowiedzi organ nadzoru budowlanego I instancji pismem z dnia [...] r. powołał się na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...]r. W tym stanie rzeczy E. B. i Z. B. pismem z dnia [...] r. wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. w załatwieniu ich wniosku z dnia [...] r. w sprawie wykonanych robót budowlanych, domagając się zobowiązania tego organu do: 1) zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu w dniu [...] r. na ich wniosek postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych polegających na dokonaniu nasypu ziemi na ścianę ich budynku mieszkalnego powyżej izolacji, wykonanej na tej ścianie (art. 61 § 4 kpa), 2) przeprowadzenia dowodu z oględzin w przedmiotowej sprawie (art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 kpa), 3) załatwienia przedmiotowej sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 kpa). W uzasadnieniu skarżący po zrelacjonowaniu przebiegu postępowań administracyjnych, zaakcentowali, że decyzją z dnia [...] r. umorzono postępowanie w sprawie podniesienia poziomu terenu na posesji przy ul. [...], powyżej poziomu terenu działki należącej do E. B., a nie – w sprawie podniesienia poziomu terenu powyżej izolacji przeciwwilgociowej poziomej wykonanej na ścianie budynku mieszkalnego. Stąd też na ich wniosek z dnia [...] r. zostało w dniu [...] r. wszczęte postępowania w sprawie legalności wykonanych w dniu [...] r. przez J. D. robót budowlanych, która to sprawa nie została rozstrzygnięta decyzją, co uniemożliwia im zakończenie budowy ich budynku mieszkalnego w sposób zgodny z projektem budowlanym i zgłoszenie go do użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ, którego bezczynność zaskarżono wniósł o jej odrzucenie, wyjaśniając że decyzja z dnia [...] r. była przedmiotem szeregu postępowań nadzwyczajnych i brak podstaw do wszczęcia nowego postępowania w tej samej sprawie w sytuacji, gdy sprawa winna być rozstrzygnięta na drodze postępowania cywilnego. W kolejnym piśmie skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że skarżący dopełnili wymogu uprzedniego wyczerpania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa, w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy, skierowanego do organu wyższego stopnia ([...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.). Ustała zatem formalna przeszkoda, która była przyczyną odrzucenia poprzedniej skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. na mocy przywołanego wyżej postanowienia tut. Sądu w sprawie II SAB/Gl 2/10. Taki stan rzeczy obligował skład orzekający do merytorycznej oceny zasadności zarzutu bezczynności tego organu. Jak już wyjaśniono w motywach wyroku tut. Sądu z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt II SAB/GL 16/08, z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie z art. 35 kpa organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności – w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tymczasem z przedstawionego wyżej przebiegu sprawy wynika jednoznacznie, że zachodzi tożsamość wniosku skarżących z daty [...] r., który wpłynął do organu nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] r. – z treścią wniosku z daty [...] r., załatwionego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania. Wydanie tej decyzji nastąpiło po rozpatrzeniu sprawy podniesienia poziomu terenu na posesji przy ul. [...] w C. powyżej poziomej izolacji przeciwwilgociowej budynku na posesji przy ul. [...]. Takie określenie przedmiotu sprawy wynika z treści tego rozstrzygnięcia, zaś prawidłowość orzeczenia nie podlega kontroli sądowej w niniejszej sprawie. W istocie skarżący zmierzają zaś do kolejnego załatwienia tej samej sprawy administracyjnej, bowiem próby wyeliminowania z obrotu prawnego w nadzwyczajnych trybach kwestionowanej decyzji z dnia [...] r. okazały się bezskuteczne. Postępowanie administracyjne toczy się w tej samej sprawie, gdy istnieje tożsamość podmiotów, przedmiotu i treści stosunku administracyjnego. Z przypadkiem tożsamości podmiotów (stron) postępowania administracyjnego mamy do czynienia także w przypadku następstwa prawnego (art. 30 § 4 kpa). Stąd też nie zmienia postaci rzeczy fakt, że wskutek zbycia nieruchomości przy ul. [...] w C. przez J. D., który zrealizował sporne podwyższenie terenu, zasypując ścianę budynku skarżących powyżej izolacji poziomej, skarżący domagali się wyegzekwowania od P.S. jako obecnego właściciela posesji odpowiedniego wyprofilowania terenu celem wykonania elewacji ich budynku. Treść pisma skarżących z daty [...] r. dowodzi, że ich roszczenia dotyczą robót wykonanych w dniu [...] r. przez J. D., która to sprawa została wszak zakończona ostateczną decyzją z dnia [...] r. Przyczyną umorzenia postępowania administracyjnego był fakt niezakwalifikowania tych robót ziemnych do kategorii robót budowlanych, których legalność podlega kontroli przez organy nadzoru budowlanego. Nieistotny jest też fakt, że skarżący domagając się powtórnie ingerencji organu, którego bezczynność zaskarżono, powołują się na przeszkodę w dokończeniu procesu inwestycyjnego (budowy przez nich budynku mieszkalnego). Wszak taki sam stan rzeczy istniał w dacie wydania decyzji z dnia [...] r. W tej sytuacji nie było prawnie dopuszczalne ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, bowiem "nowa" decyzja obarczona byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Jak wyjaśniono w motywach przywołanego wyżej wyroku w sprawie II SAB/Gl 16/08, doszłoby bowiem do naruszenia powagi rzeczy osądzonej w postępowaniu administracyjnym z uwagi na tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Taki walor ma zaś kwestionowana przez skarżących decyzja z dnia [...] r. Stąd też prawidłowo wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. w piśmie z dnia [...] r. w odpowiedzi na wniosek skarżących z daty [...] r., że brak jest podstaw do wszczęcia nowego postępowania w tej samej sprawie (k. 104 akt adm.). Zdaniem sądu administracyjnego, powyższe stanowisko organu nadzoru budowlanego może być też zakwalifikowane do kategorii decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 kpa z uwagi na spełnienie minimalnych wymogów tego rodzaju aktów, wymienionych w art. 107 § 1 kpa. Postępowanie wszczęte na wniosek strony w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną, jest bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Wreszcie, wskazać przyjdzie, że w świetle art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi na bezczynność organu następuje przez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu, nie zaś do dokonania określonych czynności procesowych, czy przeprowadzenia dowodów w sprawie, czego domagali się skarżący. Stąd też nie mogło odnieść skutku żądanie zobowiązania organu do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania na ich wniosek z daty [...] r. i przeprowadzenia oględzin. Brak też podstaw prawnych do nałożenia na organ obowiązku wydania decyzji (art. 104 § 1 kpa), skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja z dnia [...] r., zaś kolejny wniosek skarżących dotyczył ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej, co stwierdził organ nadzoru budowlanego w piśmie z dnia [...] r., spełniającym wymogi prawne decyzji. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SW