II SAB/Gl 9/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W.M. na bezczynność Starosty Powiatu Z. w przedmiocie niezałatwienia sprawy dotyczącej rekultywacji gruntów zobowiązuje Starostę Powiatu Z. do wydania w terminie 2 ( dwóch ) miesięcy decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącego z dnia [...]. Pismem z daty [...] J.S. i W.M. zwrócili się do Burmistrza S. o przeprowadzenie rekultywacji działki nr [...], stanowiącej mienie komunalne, a położonej w G., z uwagi na występujące ich zdaniem zagrożenie życia i zdrowia, jakie niesie ze sobą [...], sąsiadująca bezpośrednio z ich działkami rolnymi nr [...] i [...]. Odpis pisma przesłano do wiadomości Starostwa Powiatowego w Z. Naczelnik Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Z. po uzyskaniu powyższej informacji zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy w S. o udzielenie wyjaśnień w powyższej sprawie ( pismo z dnia [...]), a następnie w dniu [...] pracownicy Starostwa dokonali oględzin terenu ( vide : protokół z dnia [...]). W dniu [...] W.M. i J.S. wystąpili do Starosty Powiatowego w Z. o dokonanie rekultywacji działki nr [...] na podstawie art. 102 pkt 4 i 5 Prawa ochrony środowiska. W tej sytuacji Naczelnik Wydziału w dniu [...] ponownie zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy S., polecając podjęcie działań zmierzających do rekultywacji działań i natychmiastowego zabezpieczenia [...] Z kolei J.S. i W.M. wystąpili do Starosty Powiatowego w Z. o natychmiastowe zabezpieczenie działki i przeprowadzenie rekultywacji na podstawie art. 110 pkt 5 i nast. Prawa ochrony środowiska ( pismo z dnia [...]). W odpowiedzi Naczelnik Wydziału Starostwa Powiatowego poinformował pismem z dnia [...], iż do rekultywacji działki zobligowana jest Gmina S. z braku podstaw do podjęcia działań w trybie art. 102 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Następnie po rozpoznaniu zażalenia J.S. i W.M. na bezczynność Starosty Z. w sprawie rekultywacji terenu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] nr [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione, uznając że Starosta podjął działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Z kolei J.S. i W.M. kolejnym wnioskiem z dnia [...] wystąpili do Starosty Powiatu Z. o wykonanie rekultywacji działki sąsiedniej z uwagi na brak działań Gminy w S. i stan zagrożenia życia i zdrowia. W odpowiedzi Naczelnik Wydziału podał, że w sprawie było prowadzone postępowanie, a stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie, stąd też nie zachodzi konieczność podejmowania ponownych działań gdyż do rekultywacji zobowiązany jest właściciel ( pismo z dnia [...]). W skardze do sądu administracyjnego wniesionej w dniu [...], J.S. i W.M. wnieśli o zobowiązanie Starosty Z. do wykonania rekultywacji gruntu oznaczonego jako działka nr [...] w S. w wyznaczonym terminie. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania skarżący podnieśli, iż ich żądanie jest uzasadnione w świetle art. 102 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zaś z uzyskanej w dniu [...] odpowiedzi wynika, że Starosta nie zamierza podjąć prac rekultywacyjnych. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu Z. wniósł o jej oddalenie z tym uzasadnieniem, iż nie jest właściwy do wykonania rekultywacji z braku podstaw do podjęcia działań w trybie art. 102 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), a uznając konieczność rekultywacji, podjął czynności w tej sprawie, kierując pismo do obecnych właścicieli działki M. i J.S. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę J.S. Rozpoznając skargę W.M., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania podlegały uwzględnieniu w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Z mocy art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd właściwy jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność organów, polegająca na niewydaniu : 1) decyzji administracyjnych, 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tej sytuacji w pierwszym rzędzie rozstrzygnąć należy kwestię, jakiego rodzaju przypadek stanowi bezczynność Starosty Powiatu Z. W tym względzie niezbędne jest zaś odniesienie się do przepisów prawa materialnego. Jak wynika z pism skarżącego, kierowanych do tego organu, jego intencją było żądanie dokonania rekultywacji działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z jego działką nr [...], z uwagi na występujące jego zdaniem zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, co zdaniem skarżącego stanowi przypadek z art. 102 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Z mocy tego przepisu, starosta dokonuje rekultywacji, gdy z uwagi na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku konieczne jest natychmiastowe jej dokonanie. Jednak zauważyć przyjdzie, iż zgodnie z art. 108 ust. 1 i 3 cyt. ustawy, w tym przypadku starosta określa, w drodze decyzji, zakres, sposób oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji, zaś postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, wszczyna się z urzędu. Starosta określa też w drodze decyzji obowiązek poniesienia kosztów rekultywacji, ich wysokość oraz sposób uiszczenia ( art. 102 ust. 8 cyt. ustawy ). W tej sytuacji w ocenie sądu administracyjnego, bezczynność starosty, polegająca na niewykonaniu rekultywacji, nie stanowi przypadku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Akt lub czynność w rozumieniu ustawy, musi bowiem obejmować sprawę z zakresu administracji publicznej i dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, przy czym podmiotem tych uprawnień lub obowiązków nie może być organ administracji publicznej, władny do wydania aktu bądź podjęcia czynności z racji przysługującego mu imperium. W tym przypadku chodzi bowiem o uprawnienia lub obowiązki strony w rozumieniu art. 28 kpa, które winny nadto wynikać z przepisów prawa, zaś bezczynność organu polega na niewydaniu aktu lub czynności, rozstrzygających o uprawnieniach lub obowiązkach tej strony. W niniejszej sprawie nie sposób też mówić o bezczynności organu powiatu w rozumieniu art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. i samorządzie powiatowym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Regulacja ta dotyczy przypadku, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem, a wówczas sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru, tj. wojewodzie, wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu. Tymczasem w niniejszej sprawnie nie chodzi o wykonanie żadnych czynności na rzecz skarżącego, skoro przedmiotem sprawy jest rekultywacja działki sąsiedniej. Nadto, wskazać przyjdzie, iż powyższy tryb jest wyłączony w sprawach rozstrzyganych decyzjami indywidualnymi z zakresu administracji publicznej wydawanymi przez organ powiatu ( art. 89 powołanej ustawy ). Tymczasem jak już wyżej stwierdzono, uwzględnienie żądania skarżącego winno prowadzić do wydania decyzji, określającej zakres, sposób oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji ( art. 108 ust. 1 w zw. z art. 102 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska ). Dopiero wydanie takiej decyzji stanowić może podstawę do wykonania przez starostę rekultywacji w postaci czynności faktycznych zgodnie z zakresem rozstrzygnięcia. W konsekwencji, sąd administracyjny stwierdził, iż w niniejszej sprawie bezczynność Starosty Powiatu Z. polegała na niewydaniu decyzji administracyjnej, rozstrzygającej wniosek skarżącego o przeprowadzenie rekultywacji działki nr [...]. Skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej legitymował się przy tym interesem prawnym do żądania wdrożenia takiego postępowania administracyjnego, jako że dotyczy ono sposobu wykonywania prawa własności. Zresztą, zauważyć przyjdzie, iż mimo braku powiadomienia stron o wszczęciu postępowania zgodnie z wymogiem z art. 61 § 4 kpa, organ którego bezczynność zaskarżono, przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości i zażądał wyjaśnień od Gminy S. jako ówczesnego właściciela. Czynności tego rodzaju mogły zaś być podjęte jedynie w toku postępowania administracyjnego. Jednakże postępowanie to nie zostało zakończone w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 kpa do czasu rozpoznania niniejszej skargi przez sąd administracyjny. Skoro skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił też obowiązku wniesienia zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 kpa, a upłynęły terminy załatwienia sprawy z art. 35 kpa, skarga musiała odnieść skutek. W takim zaś przypadku sąd administracyjny uwzględniając skargę, władny był z mocy art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do zobowiązania organu do wydania decyzji, rozstrzygającej wniosek skarżącego z dnia [...], przy czym zgodnie z art. 286 § 2 tej ustawy, wyznaczony termin należy liczyć od daty zwrotu akt sprawy organowi administracji. Jednakże w tym miejscu wskazać przyjdzie, iż rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd administracyjny nie jest uprawniony do wskazania sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Stąd też brak podstaw prawnych do nakazania organowi, uwzględnienia żądania skarżącego. Rozstrzygnięcie jego wniosku możliwe jest też przez wydanie decyzji negatywnej, bądź umarzającej postępowanie ( art. 105 § 1 kpa ). Wydanie takiego niekorzystnego rozstrzygnięcia umożliwiać jednak będzie stronie wniesienie odwołania, a więc przysługiwać będzie jej odrębna ochrona prawna. Wskazać też przyjdzie, iż postępowanie winno być prowadzone z udziałem obecnych właścicieli działki nr [...], jako że z treści odpowiedzi na skargę wynika, iż gmina S. zbyła przedmiotową nieruchomość. W tej też sytuacji zachodziły podstawy do określenia dłuższego, bo dwumiesięcznego terminu do wydania przez starostę decyzji w niniejszej sprawie. Z tych też powodów, uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organ, którego bezczynność zaskarżono, do wydania decyzji, rozstrzygającej wniosek skarżącego w terminie 2 miesięcy od zwrotu akt na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżącego o ich zasądzenie ( art. 210 § 1 tej ustawy ). su.