II SAB/Gl 92/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: , , , Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia NSA Łucja Franiczek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2019r. sprawy ze skargi K. B. i A. B., A. B., K. G. B. na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta P. do wydania aktu rozstrzygającego wniosek skarżących z dnia 3 sierpnia 2005r. w części dotyczącej nieruchomości zajętej pod ulicę [...] w P. w terminie 2 miesięcy; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje od organu na rzecz skarżących sumy pieniężne w kwotach: na rzecz K. B. 2000 (dwa tysiące) złotych oraz na rzecz A. B., A. B. i K. G. B. syna K. B. po 500 (pięćset ) złotych; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. W skardze z dnia 14 sierpnia 2019 r. do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta P. (dalej jako Prezydent) w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą w części pod gminną drogę publiczną ul. [...] w P., reprezentowani przez radcę prawnego: K. B., A.B., A. B. i K. B. syn K. (dalej jako skarżący) wnieśli o zobowiązanie tego Prezydenta do skierowania w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku w niniejszej sprawie, wniosku do Wojewody [...] (dalej jako Wojewoda) o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w postaci stwierdzenia w drodze decyzji nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę P., własności gruntu zajętego pod ul. [...] w P. oraz o zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżących, w oparciu o art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 20.019,40 zł. Nadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wniosek w sprawie ustalenia i wypłaty przedmiotowego odszkodowania został złożony 30 sierpnia 2005 r. Na skutek tego wniosku Prezydent prowadzi od 28 września 2005 r. postępowanie o sygn. akt [...]. Od tego czasu przez okres prawie 14 lat organ ten, oprócz zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie poczynił żadnych właściwych czynności zmierzających do jego zakończenia. Z bliżej nieokreślonego i niezrozumiałego dla skarżących powodu organ nie złożył nawet do Wojewody wniosku o stwierdzenie przejścia własności zajętej pod ul. [...] części nieruchomości skarżących, której własność przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz właściciela drogi. Bezczynność w tej sprawie, do której doszło z rażącym naruszeniem prawa, została stwierdzona w wydanym, w następstwie wniesionego przez skarżących ponaglenia, postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. (doręczonym 13 sierpnia 2019 r.), w którym SKO wyznaczyło też Prezydentowi dodatkowy jednomiesięczny termin do załatwienia sprawy. Stwierdzono, że skarżący od ponad 20 lat są pozbawieni prawa własności bez należnego im odszkodowania. Przyznane na ich rzecz odszkodowanie, w żądanej kwocie, pozwoli przy tym chociaż na częściowe zadośćuczynienie krzywdzie jaka została wyrządzona skarżącym, zwłaszcza, że należy przypuszczać, iż dalsze rozpoznanie sprawy może potrwać jeszcze kilka lat. Nadto stanowić będzie odpowiednią "represję" nałożoną na organ mającą doprowadzić do działania w sprawie bez bezczynności. W odpowiedzi na skargę reprezentowany przez r.pr. Prezydent wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania zawiadomieniami z dnia 28 września 2005 r. nr [...]oraz nr [...] zostało w tym przedmiocie wszczęte postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowań zajętych częściowo pod drogę publiczną ul. [...] oraz pod drogę publiczną ul. [...] działek wnioskodawców. W czasie oględzin w dniu 14 grudnia 2005 r. ustalono, że pod drogę gminną ul. [...] nastąpiło częściowe zajęcie działek nr 1, nr 2 i nr 3, a pod powiatową drogę publiczną ul. [...] częściowe zajęcie działek nr 1, nr 3 i nr 4. W związku z potrzebą geodezyjnego wydzielenia części zajętych pod drogę publiczną działek wystąpiła konieczność rozgraniczenia działek wnioskodawców oraz sąsiedniej działki nr 5 zajętej pod ul. [...] oraz działek nr 6 i nr 7 zajętych pod ul. [...]. Do rozgraniczenia tego doszło decyzją Prezydenta Miasta B. (wyznaczonego jako właściwego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r.) z dnia [...]r. co umożliwiło następnie, zdaniem Prezydenta, geodezyjne wydzielenie poszczególnych fragmentów działek nr 1, nr 2 i nr 3 zajętych pod ul. [...]. W konsekwencji organ ten wystąpił do Wojewody [...] pismem z dnia 25 lutego 2008 r. o wydanie odnośnie części działek zajętych pod ul. [...] decyzji stwierdzającej zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 81 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą z 13 października 1998 r.) przejście prawa własności na rzecz Gminy P. Decyzja taka została wydana przez Wojewodę dnia [...]r. Dalej Prezydent wskazał, że ponieważ objęta jedną księgą wieczystą nieruchomość wnioskodawców położona jest u zbiegu dwóch dróg odmiennych kategorii (powiatowej ul. [...] i gminnej ul. [...]), to procedura uregulowania stanu prawnego nieruchomości mogła przebiegać jedynie dwuetapowo – w pierwszym etapie została geodezyjnie wyodrębniona nieruchomość zajęta w części pod pas drogowy, gminnej drogi publicznej ul. [...]. Na tę okoliczność sporządzona została mapa z projektem podziału oraz inne niezbędne dokumenty, które wraz z pismem z dnia 25 lutego 2008 r. zostały przesłane do Wojewody [...] celem wydania deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę P. własności części działek zajętych pod gminną drogę publiczną ul. [...]. Drugi etap mógł rozpocząć się z chwilą zakończenia pierwszego etapu z uwagi na to, że deklaratoryjna decyzja Wojewody jednocześnie jest decyzją podziału geodezyjnego terenu, która po uzyskaniu klauzuli ostateczności podlega ujawnieniu w księdze wieczystej nieruchomości oraz ewidencji gruntów i budynków. Wtedy też można rozpocząć kolejny podział geodezyjny i prawny nieruchomości. Brak wcześniejszych działań dotyczących regulacji stanu prawnego nieruchomości położonej w pasie drogowym powiatowej drogi publicznej ul. [...] spowodowany był zatem prowadzeniem przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie regulacji własności części nieruchomości leżącej w pasie drogowym gminnej drogi publicznej ul. [...]. Postępowania te choć dotyczące dwóch odmiennych kategorii dróg były od siebie zależne tj. dopiero rozstrzygnięcie przez Wojewodę [...] zagadnienia w postaci stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod gminną drogę publiczną ul. [...] umożliwiło podjęcie działań mających na celu regulację stanu prawnego nieruchomości położonej w części w pasie drogowym powiatowej drogi publicznej ul. [...]. Stwierdzono też, że niewątpliwie na długość trwania postępowania przed Wojewodą [...] miał wpływ fakt, że jedna ze stron (I. B.) zmarła w 2013 r. i dopiero 27 września 2017 r. sporządzony został akt poświadczenia dziedziczenia Rep. [...] nr [...], na mocy którego spadek po niej nabyli: K. B., A. B., A. B., K. G. B. Następnie Wojewoda [...] pismem z dnia 13 grudnia 2018 r. wystąpił do Gminy P. o przesłanie dokumentu niezbędnego do zakończenia postępowania. W odpowiedzi pismem z dnia 14 stycznia 2019 r. przesłane zostało stosowne oświadczenie Naczelnika Wydziału Inwestycji i Gospodarki Komunalnej w P. W konsekwencji, zdaniem Prezydenta, podejmowanie wcześniej przez organ działań dotyczących regulacji stanu prawnego nieruchomości położonej w pasie drogowym powiatowej drogi publicznej ul. [...] byłoby niemożliwe, chociażby ze względu na konieczność sporządzenia nowej mapy z projektem podziału, która uwzględniałaby również geodezyjne wydzielenie nieruchomości zajętej pod pas drogowy ul. [...], a na późniejszym etapie również skorygowanie wniosku przesłanego wraz z aktami sprawy do Wojewody [...] za pismem z dnia 28 lutego 2008 r. Takie działania wiązałyby się z narażeniem budżetu jednostki na nieplanowany wydatek, co pozostawało w sprzeczności z koniecznością przestrzegania przez organ określonych przez ustawodawcę zasad prawidłowej gospodarki finansowej środkami publicznymi. Wskazał też organ, że strony postępowania od chwili ostatniej korespondencji (pismo z 9 grudnia 2000 r.), nie brały w nim czynnego udziału, w tym również przed Wojewodą [...], co miało niewątpliwie wpływ na datę wydania przez ten organ decyzji deklaratoryjnej regulującej stan prawny drogi gminnej – ul. [...], uniemożliwiając tym samym podjęcie działań mających na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętej w części pod pas drogowy drogi publicznej – ul. [...]. Dalej Prezydent podał, że z chwilą wpływu decyzji deklaratoryjnej Wojewody odnośnie ul. [...] podjął czynności (podane w odpowiedzi) zmierzające do uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętej pod pas drogowy ul. [...]. Na wezwanie Sądu w piśmie z dnia 20 listopada 2019 r. organ podał, że wnioskiem z tej daty wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia przez Miasto P. na prawach powiatu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności części nieruchomości skarżących zajętej pod powiatową drogę publiczną – ul. [...]. Rozpoznając sprawę, zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Pozostaje bowiem poza sporem, że sprawa wszczęta wnioskiem I. i K. małżonków B. z dnia 30 sierpnia 2005 r. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za ich nieruchomość zajętą pod powiatową drogę publiczną - ul. [...] nie została dotychczas załatwiona. Wbrew stanowisku zajętemu w odpowiedzi na skargę brak jest przy tym podstaw, aby opóźnienie i bezczynność w tym względzie była spowodowana okolicznościami o jakich mowa w art. 35 § 5 Kpa, w tym aby nastąpiło to z przyczyn niezależnych od skarżonego organu. Jednoznacznie, jako pozbawionego oparcia w obowiązujących przepisach, Sąd nie podziela bowiem stanowiska Prezydenta, że sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość skarżących zajętą pod drogę gminną – ul. [...] i drogę powiatową – ul. [...], nie mogły być prowadzone jednocześnie. Za prezentowanym w tym względzie stanowiskiem organu nie przemawiają też, zdaniem Sądu, pozaprawne powody, powoływane w odpowiedzi na skargę. Nie było bowiem żadnych przeszkód, aby po rozgraniczeniu działek skarżących, zajętych pod obie drogi z sąsiadującymi z nimi działkami drogowymi tj. odnośnie ul. [...] z działkami Gminy P. nr 6 i nr 7 oraz ze stanowiącą własność Skarbu Państwa działką nr 5 (odnośnie drogi powiatowej – ul. [...]), do czego doszło decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., zlecić jednoczesne sporządzenie geodezyjnego projektu podziału działek skarżących z wydzieleniem ich części zajętych pod poszczególne drogi i wystąpić następnie do Wojewody o wydanie zgodnie z tym projektem odnośnie tych działek decyzji deklaratoryjnych o jakich mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Twierdząc inaczej Prezydent nie powołał żadnych przepisów podważających w tym względzie powyższe stanowisko Sądu. Nie zostało też w żaden sposób uzasadnione twierdzenie, że takie jednoczesne działanie odnośnie nieruchomości zajętej pod obie drogi zwiększyłoby finalnie obciążenie finansowe budżetu Gminy P.. Podkreślenia wymaga przy tym, że faktyczna bezczynność Prezydenta w odniesieniu do części działek skarżących zajętych pod ulicę [...], tj. działek nr 1, nr 3 i nr 4 trwała od 11 stycznia 2008 r., kiedy to do organu pierwszej instancji wpłynęła decyzja Prezydenta Miasta B. o rozgraniczeniu działek skarżących również z drogą powiatową – ul. [...], a mianowicie działką nr 5. Realne czynności do załatwienia sprawy Prezydent podjął dopiero po wydaniu przez SKO w trybie art. 37 § 6 Kpa postanowienia z dnia [...]r. W tym też czasie organ ani nie zawiesił tego postępowania ani też nie powiadomił stron o przyczynach zwłoki zgodnie z treścią art. 36 Kpa. Okoliczności te przesądzają przyjęcie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. Za odmienną klasyfikacją tej bezczynności nie może przemawiać przy tym okoliczność, że również wnioskodawcy, a następnie skarżący nie interesowali się we własnym interesie obrotem sprawy, nie monitorując w żaden sposób organu o nadanie sprawie biegu również w części dotyczącej odszkodowania za część ich działek zajętych pod ulicę [...]. Okoliczność ta bowiem w żaden sposób nie zwalnia organu z dochowania ustawowych terminów załatwienia sprawy, zwłaszcza że działając w tym czasie bez fachowego pełnomocnika mogli być w przeświadczeniu, że właściwe czynności zostały podjęte odnośnie całości ich żądania sprecyzowanego we wniosku z dnia 3 sierpnia 2005 r. Taka postawa skarżących została wzięta natomiast pod uwagę przy rozpatrywaniu ich wniosku o przyznanie im od organu wnioskowanej w skardze sumy pieniężnej. Z zalegającej w aktach administracyjnych decyzji deklaratoryjnej Wojewody z dnia [...] r. nie wynika też aby postępowanie przed Wojewodą mogło być opóźnione, czy też zawieszone w związku z brakiem uregulowania następstwa prawnego po I. B. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika natomiast, że uzupełniające dokumenty niezbędne do wydania przez Wojewodę decyzji deklaratoryjnej odnośnie ulicy [...] zostały przesłane temu organowi przez Prezydenta dopiero przy piśmie z 14 stycznia 2019 r. Jakkolwiek w skardze na bezczynność skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta do wystąpienia w podanym terminie do Wojewody [...] o wydanie niezbędnej do załatwienia ich wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy, to zdaniem Sądu wystąpienie takie, które zgodnie z udzieloną przez organ informacją miało miejsce dnia 20 stycznia 2019 r., nie stanowi aktu załatwiającego sprawę o jakim mowa art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ustawy p.p.s.a. Aktem takim byłoby bowiem w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy dopiero wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu rozpoznania sprawy przez Wojewodę. Dlatego też w uwzględnieniu skargi na bezczynność Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. zobowiązał Prezydenta do wydania takiego aktu w terminie 2 miesięcy (liczonych zgodnie z treścią art. 286 § 2 tej ustawy), przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy przez akt ten należy rozumieć wydanie wskazanego wyżej postanowienia o zawieszeniu postępowania. Z uwagi na określony wyżej czasokres i charakter stwierdzonej bezczynności organu, Sąd uznał za zasadne, co do zasady w świetle treści art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a., żądanie skarżących o przyznanie im sumy pieniężnej, spełniającej nie tylko kompensacyjny w odniesieniu do skarżących ale także represyjny i dyscyplinujący na przyszłość w stosunku do pozostającego w bezczynności organu, charakter. Funkcje te zostaną przy tym zdaniem Sądu spełnione przez przyznanie skarżącemu K. B. kwoty 2000 zł (prawo do odszkodowania w 3/8 częściach) oraz pozostałym skarżącym (prawo do odszkodowania po 1/8 części) po 500 zł. W tym względzie Sąd miał na uwadze, że w świetle orzecznictwa, w tym orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, kwoty te nie mogą być, z uwagi na funkcję tego środka, symboliczne, ale jednocześnie kwoty powinny stanowić dla strony pewne zadośćuczynienie za ewentualną poniesioną przez nią szkodę materialną i moralną za ignorowanie przez organ jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. W tym zaś względzie Sąd miał na uwadze, że skarżący żądając przyznania im kwot w maksymalnej, wynikającej z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a., wysokości tego żądania w żaden sposób bliżej nie uzasadnili. Sąd wziął w tym przedmiocie również pod uwagę, że wysokość dochodzonego przez skarżących na podstawie art. 2 ustawy odszkodowania będzie ustalona według aktualnie obowiązujących cen, które jak powszechnie wiadomo w odniesieniu do nieruchomości są coraz wyższe. Jak już wskazano wyżej, skarżący przez bardzo długi okres nie wykazywali żadnej aktywności mogącej skłaniać organ do szybszego załatwienia sprawy, co może również oznaczać, że wcześniejsze przyznanie im dochodzonego odszkodowania nie miało dla nich szczególnie istotnego znaczenia. W konsekwencji żądanie przyznania wyższych sum pieniężnych Sąd uznał za nieuzasadnione i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego, obejmującego wpis od skargi, wynagrodzenie radcy prawnego oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, łącznie w kwocie 597 zł, orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie i opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). mr