II SO/Gl 5/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Łucja Franiczek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku K. G. o wymierzenie grzywny [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w związku z nieprzekazaniem sądowi skargi dotyczącej bezczynności w sprawie melioracji wodnych postanawia: odrzucić wniosek. Pismem z dnia [...] r. K. G. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z wnioskiem o wymierzenie [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. grzywny za niewywiązanie się z obowiązku, przewidzianego w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., tj. nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia [...] r. na bezczynność tego podmiotu w sprawie melioracji wodnych. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. poinformował, że jest jednostką organizacyjną samorządu Województwa [...], a nie organem administracji publicznej wydającym rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach w formie decyzji lub postanowień. Zwrócił także uwagę, że kwestie wykupu gruntu zajętego pod koryto cieku [...] będące przedmiotem skargi, nie są rozstrzygane w trybie administracyjnym, lecz na drodze cywilno –prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Stosownie do art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a skargę do sądu wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, a organ ten obowiązany jest przekazać sądowi skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Ten tryb wnoszenia skargi powoduje, że organ jedynie pośredniczy w jej wniesieniu, udzielając na skargę odpowiedzi oraz nadsyłając do sądu akta sprawy. Zgodnie zaś z art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się organu do obowiązków, o których mowa powyżej, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Regulacja tego przepisu niewątpliwe zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. i wiąże się z powrotem ustawodawcy do pośredniego trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, mając na celu przeciwdziałanie przetrzymywaniu skarg przez organy administracji publicznej. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosowanie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, niektóre postanowienia (wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające co do istoty, ponadto wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie), inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a P.p.s.a. Oznacza to, że podmiot, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność bądź też był bezczynny lub przewlekły w prowadzeniu postępowania musi należeć do kręgu organów administracji publicznej. Jedynie bowiem działalność organów administracji publicznej podejmowana w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych (art. 3 § 3 P.p.s.a.) podlega kontroli sądów administracyjnych. W świetle przywołanych regulacji nie ulega wątpliwości, że wskazany w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązek przekazania do sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę spoczywa jedynie na organie administracji i tylko na taki organ można nałożyć grzywnę za niewywiązanie się z tych obowiązków. Nie można uznać, że powyższe obowiązki spoczywają na każdym podmiocie, do którego wniesiono skargę, niezależnie od tego, czy posiada on kompetencję do wydania aktów lub podejmowania czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych. Pogląd przeciwny prowadziłby do sytuacji, w której każda osoba fizyczna, prawna czy też jednostka nieposiadająca osobowości prawnej, za pośrednictwem której wniesiono skargę do sądu administracyjnego, niezależnie od tego czy jest organem administracji publicznej i niezależnie od tego, czy posiada kompetencję do wydawania aktów (podejmowania czynności) podlegających kognicji sądu administracyjnego, musiałby liczyć się z ewentualną sankcją za nieterminowe wykonanie obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi, akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę, sąd administracyjny musi wobec tego ustalić w pierwszej kolejności, czy podmiot, za pośrednictwem którego wniesiono przedmiotową skargę jest organem administracji. Stosownie do regulacji ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej K.p.a., organami które prowadzą postępowanie administracyjne są organy administracji rządowej oraz organy jednostek samorządu terytorialnego (organy administracji w znaczeniu ustrojowym – art. 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 5 § 1 pkt 3 K.p.a.), a także organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 K.p.a., gdy są one z mocy prawa lub na podstawie porozumień powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji (organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym). Ustalenie zatem, że podmiot, za pośrednictwem którego wniesiono skargę nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, nie przesądza od razu, że nie można na niego nałożyć grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. Ocenić należy bowiem, czy nie jest to organ w znaczeniu funkcjonalnym, tzn. czy podmiot ten w oparciu o przepis prawa powszechnie obowiązującego nie jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnych (postanowień), aktów lub podejmowania czynności z art. 3 § 2 pkt 4 – 4a P.p.s.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać wymaga, że [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. jest samorządową jednostką budżetową, działającą na podstawie uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r., Nr [...]. Podmiot ten pełni funkcje administratora wód i urządzeń wodnych dla których Marszałek Województwa [...] jest organem właścicielskim w myśl art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019). Jak wynika bowiem z art. 10 ust.1 ustawy – Prawo wodne, wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. W myśl ust. 2 tego przepisu wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi. Stosownie do art. 11 ust. 4 ustawy – Prawo wodne, prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art.13, wykonuje marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji publicznej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1 -3. W niniejszej sprawie nie jest kwestią sporną fakt, że ciek wodny [...], którego dotyczy skarga K. G., stanowi własność Skarbu Państwa i uprawnienia właścicielskie w odniesieniu do tego cieku powierzono Marszałkowi Województwa [...]. Tymczasem [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w imieniu Marszałka Województwa nadzoruje i utrzymuje tenże ciek wodny. Jako organ pomocniczy Marszałka Województwa wykonuje określone powierzone mu zadania (m.in. utrzymuje wały przeciwpowodziowe, kanały, zbiorniki wodne, budowle i urządzenia piętrzące, prowadzi ewidencję wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, uczestniczy w działaniach na rzecz ochrony przed powodzią - por. dane zawarte w Biuletynie Informacji Publicznej SZMiUW w K.). Analiza przepisów art. 5 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 1 pkt 2 K.p.a. prowadzi do wniosku, że [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w sprawie zainicjowanej skargą K. G. z dnia [...] r., nie jest organem administracji publicznej i nie posiada zdolności do prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 1 K.p.a.). Ustawa - Prawo wodne nie daje żadnych uprawnień władczych temu podmiotowi w zakresie określonym przedmiotową skargą K. G. Wobec tego [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. jako organ nie wyposażony w tej sprawie w ustawowo określone kompetencje do wydawania aktów lub pojmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. nie może być uznany za organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Nie jest również organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym (vide: art. 5 § 1 pkt 3 K.p.a.). W świetle powyższych okoliczności nie jest dopuszczalne wymierzenie [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., grzywny o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. za nieprzekazanie Sądowi skargi K. G. z dnia [...] r. na bezczynność tego podmiotu w sprawie melioracji wodnych. Na tej podstawie Sąd w oparciu o art. 55 § 1 w związku z art. 64 § 3 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł o odrzuceniu wniosku.