III SA/Gl 1000/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 września 2025 r. nr SKO.L/41.6/120/2025/12104 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. D. J. (dalej jako "Skarżąca") zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej jako "SKO" lub "Organ") z 3 września 2025 r., nr SKO.L/41.6/120/2025/12104, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z 16 lipca 2025 r., nr [...], odmawiającą Skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego dołączono akt notarialny Repertorium A numer [...] z 12 marca 2020 r., na podstawie którego Skarżąca darowała swojemu synowi G. J. lokal mieszkalny położony w S. przy ulicy [...]. Jednocześnie obdarowana ustanowiła na rzecz darczyńcy nieodpłatne prawo dożywotniej służebności użytkowania mieszkania. SKO wskazało, że z dniem podpisania aktu notarialnego ustał obowiązek ponoszenia przez Skarżącą kosztów związanych z utrzymaniem i eksploatacją przedmiotowego lokalu a nakłady te ciążą teraz na synu jako nowego właściciela. Skarżąca dobrowolnie ponosi opłaty, których zgodnie z zawartą umową, jako osoba z prawem dożywotniego bezpłatnego korzystania z lokalu, nie jest związana ponosić. Opłaty te nie mogą stanowić podstawy skutecznego ubiegania się o świadczenie wypłacane ze środków publicznych. Tym samym SKO stwierdziło, że nie zostały spełnione warunki do przyznania dodatku mieszkaniowego określone w przepisach art. 2 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1335, dalej w skrócie jako "ustawa"). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca, która podniosła następujące zarzuty: 1. art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż dożywotnia, nieodpłatna służebność mieszkania, polegająca na prawie zamieszkiwania w lokalu, nie stanowi tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego w rozumieniu powołanego przepisu, a ponadto, iż służebnik nie jest podmiotem ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 2. art. 7, art. 7a ust. 1, art. 78 § 1 i art. 81a 5 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w ten sposób, iż w sprawie organy administracji publicznej nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszając w ten sposób zasadę prawdy obiektywnej, bo przejmując dowolnie, w szczególności z pominięciem wniosku dowodowego strony i z pominięciem obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (k.c.), ustaleń umownych (porozumień) łączących Skarżącą (służebnika) z właścicielem mieszania oraz dowodów w sprawie (w szczególności dowodów z opłat za mieszkanie), iż Skarżąca nie jest podmiotem ponoszącym wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego; ponadto z tego powodu, iż wszelkie wątpliwości w sprawie dotyczące treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz odnoszące się do stanu faktycznego sprawy rozstrzygnęły na niekorzyść Skarżącej; 3. art. 65 § 2 k.c. polegające na tym, iż Kolegium (a wcześniej Prezydent) dokonało wykładni (interpretacji) zapisów aktu notarialnego dotyczących służebności z pominięciem zgodnego zamiaru stron i celu umowy; 4. art. 9 k.p.a. poprzez niewskazanie Skarżącej, pomimo jej pisma (prośby) z 3 lipca 2025 r., czy i jakiej treści aneks do aktu notarialnego byt oczekiwany w toku postępowania przez Prezydenta zgodnie z wezwaniem z 18 czerwca 2025 r., naruszając tym samym wynikającą z treści tego przepisu zasadę informowania stron; 5. art. 8 § 2 k.p.a., w związku z tym, iż w zaskarżonej decyzji (oraz we decyzji organu pierwszej instancji) bez uzasadnionej przyczyny odstąpiono od wcześniejszej utrwalonej praktyki Prezydenta, który w takim samym (identycznym) stanie faktycznym i prawnym, za wcześniejsze okresy (we wcześniejszych latach), wielokrotnie przyznawał Skarżącej dodatek mieszkaniowy. W konsekwencji Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez jego wadliwą wykładnię i w efekcie również błędne zastosowanie. Zgodnie z nim, w zakresie wchodzącym tu w grę, Dodatek mieszkaniowy (......) przysługuje: innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem. Skarżąca nie jest osobą spośród wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt od 1 do 3 i dlatego wobec niej zastosowanie znajduje ust. 4 jako innej osoby mającej tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Przy bezspornym stanie faktycznym, opisanym w części wstępnej uzasadnienia, uznać należy, że umowa dożywotniej służebności mieszkania, zawarta przez Skarżącą z jej córką w formie aktu notarialnego, jest tytułem prawnym do zajmowania lokalu. W wyroku z 25 czerwca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1181/07, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Tytułem tym może być również umowa użyczenia lokalu mieszkalnego, skoro ustawa wprost tytułu takiego do lokalu nie wyłączyła (chodzi w tym wyroku o tytuł prawny do zajmowania lokalu). Argument ten można wprost odnieść do umowy dożywotniej służebności mieszkania. Skoro uznajemy, że Skarżąca ma tytuł prawny do lokalu, który zajmuje, to należy zwrócić uwagę na drugi człon przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy – i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem. Ten zapis odnosi się do stanu faktycznego, do kogoś, kto ponosi wydatki związane w zajmowaniem lokalu. Organ ze swej strony uważa, że zobowiązaną do ponoszenia kosztów utrzymania i eksploatacji mieszkania jest córka Skarżącej, która stała się jego właścicielką i z tego tytułu powinna ponosić koszty jego utrzymania. Takie rozumowanie wykracza poza normę z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przenosi bowiem ciężar argumentacji na okoliczności nieistotne z punktu widzenia omawianego przepisu. Raz jeszcze, przepis wymaga spełnienia dwóch przesłanek: zajmowania lokalu na podstawie tytułu prawnego oraz ponoszenia opłat związanych z jego utrzymaniem. Tymczasem Organ wprowadził inne kryterium – kto powinien ponosić opłaty związane z mieszkaniem. Tego jednak norma art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy nie obejmuje. Myślenie tego rodzaju przekreśla cel udzielania dodatku mieszkaniowego, jakim jest wsparcie dla osób, które ponoszą wydatki związane z zajmowaniem lokalu na podstawie tytułu prawnego, a żyją w niedostatku. Trafny jest w takim razie zarzut skargi o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego – przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez jego błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie. Ponownie rozpoznając sprawę Organ będzie miał na uwadze wskazaną wyżej wykładnię tego przepisu (art. 153 p.p.s.a.). Analogiczne stanowisko zostało wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z 30 października 2025 r., III SA/Gl 498/25, Legalis nr 3288836, a a skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawę je aprobuje i przyjmuje za własne. Ww. naruszenie prawa materialnego stanowiło natomiast wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.