III SA/Gl 1003/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Świętochłowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 lipca 2021 r. nr NPII.4131.1.706.2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 lipca 2021 r. nr NPII.4131.1.706.2021 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr XLIII/355/21 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z 31 maja 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Świętochłowice jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 611), dalej powoływana jako "ustawa" w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.). Organ nadzoru zarzucił, że Rada nie uwzględniła w pełni dyspozycji wynikającej z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy, to jest nie określiła w sposób prawidłowy trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali. W rozdziale 9 uchwały "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy i jego kontrola społeczna" Rada przyjęła w § 26, że rozpatrywaniem wniosków zajmuje się Komisja Mieszkaniowa, której skład oraz regulamin pracy ustała Prezydent Miasta w drodze odrębnego zarządzenia. Uregulowania uchwały milczą jednak, z jakiego grona osób ma być powołany skład tej Komisji, jak również, jaki kształt miałby przyjąć powyższy regulamin. W tym miejscu - zdaniem organu nadzoru - zachodzi obawa, jaki charakter Komisji, byłby nadany przepisami tegoż regulaminu. Stwierdził też, że skoro w oparciu o art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy to rada jest upoważniona do określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali, to właśnie Rada Gminy winna określić wyczerpująco kto może wejść w skład komisji, jaki zakres zadań będzie przez nią realizowany i w jaki sposób. W ocenie organu nadzoru, za sprzeczny z prawem należało także uznać § 17 pkt 5 uchwały, zgodnie z którym warunkiem dokonania zamiany lokali jest brak tytułu prawnego do zajmowania więcej niż jednego lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego. Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudził fakt, że Rada w ww. przepisie uzależniła prawo do dokonania zamiany lokalu od nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, niż podlegający zamianie. Organ nadzoru wskazał, że z przepisów ustawy nie wynika, aby zaspokajanie przez gminę potrzeb mieszkaniowych w każdej formie, mogło być uzależniane także od nieprzysługiwania danej osobie tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości. Kryterium nieprzysługiwania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub nieruchomości ustawodawca przypisał jedynie przypadkowi zawierania przez gminę umowy najmu lokalu socjalnego, co wynika z art. 23 ust. 2 ustawy. Nadto podniósł, że nawet gdy wnioskodawca posiada tytuł prawny do innego lokalu, sytuacja ta nie powoduje automatycznie, że jego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone. Zatem przepis uchwały w przyjętym kształcie stanowi ograniczenie podmiotowe w rozpoznawaniu wniosku o zamianę lokali, co jest sprzeczne z art. 21 ust.3 pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy. Obydwa opisane naruszenia uznał za istotne naruszenia prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W skardze na to rozstrzygnięcie Gmina zarzuciła naruszenie art. art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w wyniku czego uznano uchwałę za niezgodną z prawem w zakresie w jakim: 1) organ nadzoru stwierdził, że Rada nie uwzględniła w pełni dyspozycji wynikającej z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy, to jest nie określiła w sposób prawidłowy trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali, poprzez nieokreślenie z jakiego grona osób ma być powołany skład Komisji Mieszkaniowej, jak również, jaki kształt miałby przyjąć jej regulamin zarzucając, że niedopuszczalnym jest, aby organ, jakim jest Komisja Mieszkaniowa o przypadkowym składzie, biorąca udział w rozpatrywaniu wniosków mieszkaniowych miała dostęp do danych osobowych, w tym m.in. danych wrażliwych, podmiotów ubiegających się o przydział mieszkania, podczas gdy kompetencja do powoływania zespołów, komisji i określania ich składu należy do kompetencji Prezydenta Miasta, 2) organ nadzoru stwierdził, że Rada niezgodnie z prawem uzależniła prawo do dokonania zamiany lokalu od nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, podczas gdy określenie tego warunku jest dopuszczalne w świetle przepisu art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy oraz 21b ust. 6 ustawy, - a także poprzez ograniczenie swobody decyzyjnej organu stanowiącego gminy poprzez uchylenie uchwały w całości zamiast w zakwestionowanej części. W związku z powyższym wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia w całości i wstrzymanie jego wykonania. W uzasadnieniu wyjaśniła, że w §§ 25 i 27-30 Rada uregulowała tryb rozpatrywania i kontroli rozpatrywania wniosków. Natomiast sformułowanie "organizacja pracy Komisji Mieszkaniowej" dotyczy jedynie uprawnień porządkowych, niemających wpływu na uprawnienia wnioskodawców. Stwierdziła, że powoływanie Komisji i ustalenie jej składu mieści się w kompetencjach Prezydenta określonych ustawą, zaś zarzuty odnoszące się do niej wskazują jedynie na potencjalne naruszenie prawa. Odnośnie tego, że członkowie właściwej komisji będą mieli dostęp do danych osób ubiegających się o najem lokali Gmina podniosła, że zarzut taki będzie można postawić każdemu organowi, który będzie się tym zajmował. Również w odniesieniu do tego zarzutu organ wskazał jedynie na potencjalne, a nie rzeczywiste naruszenie przepisów ustawy. Odnośnie zarzutu dot. zamiany lokali Gmina podniosła, że ustawa nie zawiera w tym względzie żadnych konkretnych warunków, zatem przyjęcie, że są to posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, zgoda jego dysponenta i brak tytułu prawnego do innego lokalu jest racjonalne i nie narusza art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy. Powołał się także na art. 21b ust. 6 ustawy, który upoważnia Gminę do odmowy zawarcia umowy najmu w przypadku niezłożenia oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości, co nie wyklucza badania tych okoliczności w przypadku zamiany. Dopuszczenie do sytuacji, gdy wnioskodawca posiada inny lokal lub lokale, w których może zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe a mimo to może się ubiegać o zamianę lokali z zasobów gminy byłoby sprzeczne z celem mieszkaniowego zasobu gminy, a którym jest zaspokajane mieszkaniowych potrzeb mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że zawiera ona braki formalne. W szczególności nie została podpisana (podpisem opatrzono jedynie pismo przewodnie do skargi, które jednak nie jest skargą), nie dołączono do niej pełnomocnictwa, brak jest także uchwały Rady Miejskiej, o której mowa w art. 98 § 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zaś brak takiej uchwały traktowany jest jako brak formalny skargi. Złożył także wniosek ewentualny o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Odnośnie Komisji stwierdził, że z uwagi na brak regulacji z jakiego grona ma być powołany jej skład, jaki kształt miałby przybrać regulamin, zachodzi obawa, jaki charakter Komisji byłby nadany przepisami regulaminu. Zdaniem organu nadzoru, skoro Rada ukonstytuowała organ uprawniony do rozpoznawania wniosków, winna również określić wyczerpująco, kto może wejść w skład Komisji, z ilu osób Komisja będzie się składała, jaki zakres zadań będzie realizowany przez, Komisję, w jaki sposób Komisja będzie realizowała przyznane jej zadania, co w uchwale pominięto. Nie można zatem przyjąć, że tryb rozpatrywania wniosków, który został przekazany Radzie do uregulowania, określono w uchwale w sposób kompletny. To właśnie stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, bowiem organ nadzoru uznał, iż uchwała istotnie narusza art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy oraz art. 7 Konstytucji RP - w związku z niewypełnieniem przez Radę we wskazanym zakresie delegacji ustawowej i skutkuje negatywną oceną legalności całości badanej uchwały. Odnośnie kwestii przesłanek zamiany lokali podtrzymał stanowisko, że skoro o przyznanie lokalu z gminnego zasobu może ubiegać się osoba, która posiada tytuł prawny do innego lokalu, wyłączenie tego samego podmiotu z kręgu osób ubiegających się o dokonanie zamiany tego lokalu, winno być ocenione, jako nierówne traktowanie najemców. Końcowo wyjaśnił, że o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości zadecydowało naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy, polegające na niepełnej realizacji delegacji ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o odrzucenie skargi, gdyż jej braki formalne w postaci podpisu i pełnomocnictwa zostały usunięte. Organ przedłożył także uchwałę Nr XLVI/369/21 Rady Miejskiej w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze do WSA w Gliwicach. W takim przypadku Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania skargi. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: p.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego obejmuje akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z treścią powołanego przepisu Konstytucji koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz.713) – dalej powoływana jako u.s.g., z którego wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych norm wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze ich właściwości, ale także wymóg stanowienia prawa miejscowego wyłącznie na podstawie delegacji ustawowej i w granicach zawartego w ustawie upoważnienia. Upoważnienie to winno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego i jego przedmiot, a wykroczenie poza udzielone upoważnienie lub jego niepełna realizacja jest istotnym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie organ postawił uchwale dwa zarzuty. Jeden z nich dotyczy regulacji trybu rozpatrywania i załatwienia wniosków o najem, drugi zamiany lokali. Omawiając je kolejno przypomnieć należy, że odnośnie pierwszej kwestii organ nadzoru zarzucił, że doszło do takiej właśnie niepełnej realizacji delegacji ustawowej, gdyż Rada nie określiła kto może wejść w skład Komisji Mieszkaniowej, jaki będzie zakres jej zadań i w jaki sposób będą one realizowane. Brak wytycznych w tym zakresie stwarza Prezydentowi możliwość powołania własnego zespołu, wyłonionego spośród dowolnych podmiotów. Niedopuszczalnym jest, aby Komisja o tak przypadkowym składzie miała dostęp do danych osobowych, w tym danych wrażliwych. Skutkuje to naruszeniem art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy. W konsekwencji tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali nie został uregulowany prawidłowo. Argumentację rozstrzygnięcia nadzorczego można zatem sprowadzić do stanowiska, że Rada nie wypełniła delegacji ustawowej (takie stwierdzenie zawarto np. w akapicie ostatnim na str. 2 i 3 na str. 3 rozstrzygnięcia nadzorczego) a to poprzez brak szczegółowych uregulowań odnośnie składu komisji i jej zadań. Zarzutu tego Sąd orzekający nie podziela. Wyjaśniając powyższe należy przywołać przepisy ustawy wskazane przez organ nadzoru jako naruszone w kontekście zarzutu dot. nieuregulowania trybu załatwiania wniosków o najem lokalu oraz powołania Komisji i nadania jej regulaminu. Stosownie do pierwszego przepisu spośród wskazanych jako naruszone, tj. art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2020, poz. 611), rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 pkt 5 zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Zgodnie z definicją zawartą w internetowym Słowniku języka polskiego (https://sjp.pwn.pl/sjp/szukaj/tryb) synonimem pojęcia "tryb" jest określenie "procedura". Zatem – zdaniem Sądu – na podstawie ostatnio powołanego przepisu rada gminy jest zobowiązana do określenia procedury rozpatrywania wniosków o najem lokalu czyli kolejnych etapów i czynności, jakim poddawany jest wniosek po jego wpływie do organu. Natomiast "załatwienie" wniosku to nic innego jak jego rozpoznanie. Odnośnie zatem kwestii trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zauważyć należy, że uchwała zawiera o wiele szersze uregulowania niż tylko powołany wybiórczo przez organ nadzoru § 26. Stosownie bowiem do § 25 uchwały, osoby ubiegające się o najem lokalu zobowiązane są wystąpić do Prezydenta Miasta z wnioskiem o ustalenie uprawnienia do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy oraz udokumentować spełnienie przesłanek określonych w uchwale do przyznania tego uprawnienia. § 27 stanowi, że w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku, wnioskodawca ujmowany jest w rejestrze osób uprawnionych do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z § 28 osoby ujęte w rejestrze osób uprawnionych do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy zobowiązane są do dokonania aktualizacji swoich danych zawartych we wniosku na wezwanie Komisji Mieszkaniowej, które może być kierowane nie częściej niż raz w roku. W myśl § 29 Prezydent Miasta w terminie do 15 stycznia każdego roku zatwierdza rejestr osób uprawnionych do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, według stanu rejestru na dzień 31 grudnia roku poprzedniego. Wszystkie wyżej cytowane przepisy to wszak nic innego, jak właśnie tryb rozpatrywania wniosku i opis procedury, jakiej jest poddawany w toku jego rozpoznawania. Natomiast stosownie do § 2 uchwały o przyznaniu lokali mieszkalnych decyduje Prezydent Miasta, kierując się zasadami niniejszej uchwały. Ta z kolei regulacja to załatwienie wniosku. Wyżej przywołane regulacje uchwały w oczywisty sposób wskazują, że Rada – podejmując uchwałę o analizowanej treści – uregulowała zarówno tryb rozpatrywania, jak i załatwiania wniosków o najem, a zatem wypełniła delegację ustawową. Jednocześnie nie zawarła w niej żadnych regulacji odnoszących się do analizowanego zagadnienia, które nie miałyby oparcia ustawowego. Powyższe wskazuje zatem, że nie doszło do naruszenia prawa. Odnosząc się do niepełnej – zdaniem Wojewody – regulacji dot. składu i kompetencji Komisji zauważyć należy, że cytowany przepis art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy nakazuje Radzie jedynie określenie "trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali", przy czym jego redakcja prowadzi do wniosku, że katalog spraw możliwych do uregulowania jest otwarty, na co wskazuje użycie słów "w szczególności." Powyższe prowadzi do dwóch wniosków: Skoro Rada może uregulować inne jeszcze kwestie regulujące zagadnienie wynajmowania lokali, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby powołała w tym celu Komisję, której zadaniem będzie formalna obsługa takich wniosków. Po wtóre, przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowi tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, w myśl którego do istotnych naruszeń przepisów prawa należy zaliczyć naruszenie tych przepisów, które wyznaczają kompetencję do podejmowania uchwał, podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisy prawa ustrojowego, przepisy prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, ale tylko takich naruszeń, które jednocześnie wywołują skutki, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa lub stoją w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z konkretnym przepisem prawa. W wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Skoro zatem regulacja ustawowa z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy jest tak ogólna i nie zawiera żadnych wytycznych co do owego "trybu rozpatrywania wniosków" ani dookreślenia stopnia jego szczegółowości, to Rada nie mogła naruszyć prawa i to w sposób istotny ani poprzez fakt, że powołała Komisję do obsługi wniosków, ani poprzez fakt, że nie określiła w uchwale trybu jej pracy, a tylko taki stan uzasadniałby pogląd o istotnym naruszeniu prawa. Wreszcie trzeba podnieść i to, że regulamin pracy Komisji, do ustalenia którego z woli Rady właściwy jest Prezydent Miasta, określać ma jedynie uprawnienia porządkowe Komisji i nie przyznaje jej wpływu na uprawnienia wnioskodawców. Wynika to zresztą z samej terminologii – regulamin pracy oznacza bowiem zbiór zasad regulujących sposób wykonywania czynności pozostających w zakresie zadań i kompetencji. Ze swej istoty nie zawiera on treści normatywnych. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził, że "brak wytycznych (odnośnie Komisji) stwarza Prezydentowi możliwość powołania własnego zespołu, wyłonionego spośród dowolnych podmiotów" oraz, że skład Komisji będzie przypadkowy, a uzyska dostęp do danych osobowych wnioskodawców, w tym danych wrażliwych. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że zarzut taki można postawić każdemu ciału, jakie będzie zajmować się tą problematyką. Po wtóre, nie odnosi się on do naruszenia prawa. Jeśli bowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego albo aktu prawa miejscowego nie określają obligatoryjnego składu takiego gremium, to nie można zasadnie stwierdzić, że skład ten będzie przypadkowy; będzie taki, jaki uzna za stosowny organ kompetentny do jego ustalenia. Natomiast braku stosownych kompetencji po stronie Prezydenta organ nadzoru nie zarzuca. Po wtóre, z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wójt (a więc także prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Art. 33 ust. 1, 3 i 5 stanowią odpowiednio, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, jest jego kierownikiem oraz wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, co wskazuje na kompetencję Prezydenta do powoływania komisji, jeśli jest to celowe z punktu widzenia realizacji zadań gminy. Po trzecie wreszcie nie sposób nie zauważyć, że zarzuty Wojewody odnoszą się do stanu faktycznego i to przyszłego, a nie aktualnie obowiązujących rozwiązań prawnych, zawartych w uchwałach i zarządzeniach organów gminy, do badania których jest on powołany. Co do dostępu do danych osobowych, w tym wrażliwych, zauważyć przyjdzie, że nie istnieje żaden "katalog" osób uprawnionych do dostępu do nich, aby można było twierdzić, że osoby wchodzące w skład Komisji mogą być w tym rozumieniu "przypadkowe", bo do tej grupy nie należą. Dostęp taki może uzyskać zasadniczo każda osoba, która zostanie do tego upoważniona przez ich dysponenta. Zatem to rzeczą Prezydenta będzie prawidłowe zorganizowanie dostępu do tych danych dla członków Komisji. Druga kwestia, związana z ograniczeniami w zamianie mieszkań znajdujących się w zasobach komunalnych jest bardziej skomplikowana. Zgodnie z kwestionowanym przez Wojewodę § 17 ust. 5 uchwały, warunkiem dokonania zamiany jest m.in. brak tytułu prawnego do zajmowania więcej niż jednego lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego. Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że Gmina poprzez fakt wprowadzenia powyższego ograniczenia naruszyła prawo. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 21b ust. 6 ustawy, gmina odmawia zawarcia umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu w przypadku niezłożenia deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości lub jeżeli występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wskazanymi w złożonej deklaracji a wykazanym w oświadczeniu stanem majątkowym członków gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu. Skoro więc Gmina w omawianym przypadku może odmówić zawarcia umowy najmu w ogóle, to tym bardziej może wprowadzić ograniczenie możliwości dokonania zamiany lokali. Zatem i w tym przypadku Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru. Sąd dopatrzył się natomiast naruszenia prawa, które nastąpiło poprzez pominięcie w treści omawianego przepisu słów "w tej samej lub pobliskiej miejscowości". Jest to naruszenie, które Sąd uznał za istotne, gdyż istniejąca treść § 17 ust. 5 prowadzi do sytuacji, gdy posiadanie lokalu w miejscowości tak odległej, że uniemożliwia zaspokojenie w nim potrzeb mieszkaniowych osoby, której interesy życiowe koncentrują się w skarżącej Gminie, także eliminuje ją z możliwości dokonania zamiany lokalu. Potencjalnie zapis ten może więc naruszać prawa mieszkańców gminy. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że § 17 dotknięty jest nieważnością, ale jedynie w takim zakresie, w jakim nie zawiera zastrzeżenia, że możliwość zamiany lokali wyłącza jedynie posiadanie kolejnego lokalu mieszkalnego lub domu (innego niż podlegający zamianie), ale położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości. Ponieważ jednak przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem niepodzielnym i nie ma możliwości uchylenia go tylko w części dotyczącej nieuregulowania trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem, konieczne stało się jego uchylnie w całości. W takim zaś razie Wojewoda kwestionując zaskarżoną uchwałę w całości w sytuacji, gdy było ono dotknięte wadą jedynie w zakresie jednego ustępu § 17 sam naruszył art. 7 Konstytucji, nakazujący mu działanie na podstawie i w granicach prawa oraz art. 94 Konstytucji upoważniający organy samorządu terytorialnego do ustanawiania aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze działania tych organów przez podważanie tego uprawnienia w przedmiotowej sprawie. Nadto taka wykładnia bezprawnie ograniczyła samodzielność Gminy Świętochłowice, gwarantowaną w art. 165 ust. 2 Konstytucji, stanowiącym, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Wojewoda uwzględni wyrażone wyżej stanowisko Sądu. Wobec powyższego uchylenie aktu nadzoru na podstawie art. 148 p.p.s.a., było konieczne.